目前，各基層(地市級)墻改辦大多為隸屬于經(jīng)貿(mào)委或建設(shè)局管理的事業(yè)單位，業(yè)務(wù)上受省(市)墻改辦的指導(dǎo)，是墻體材料改革領(lǐng)導(dǎo)小組常設(shè)的辦事機構(gòu)。其主要職責(zé)：開展墻材革新與推廣節(jié)能建筑方面的規(guī)劃、計劃的編制；制定有關(guān)的政策法規(guī)；征收和管理新型墻材專項基金；組織新型墻材生產(chǎn)和應(yīng)用示范項目的建設(shè)、管理及推廣應(yīng)用新型墻材工作；優(yōu)化當(dāng)?shù)亟ㄖw系，組織實施適應(yīng)當(dāng)?shù)亟ㄖw系的新型墻材產(chǎn)品的推廣應(yīng)用方面的科研；組織墻材生產(chǎn)企業(yè)進行技術(shù)改造；協(xié)調(diào)利廢墻材產(chǎn)品生產(chǎn)中的有關(guān)問題。墻改辦主要從事的是組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作，因而從職責(zé)來看，墻改工作應(yīng)屬于行政范疇。
一、墻改工作事實上履行了行政許可的職能
1．行政許可的功能與作用
行政許可不同于其他行政權(quán)的顯著功能之一就是控制資源的合理配置，筆者理解其即為調(diào)控功能。行政機關(guān)通過許可制度，根據(jù)國民經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的原則，限制發(fā)展規(guī)模，調(diào)整發(fā)展方向，保證經(jīng)濟與社會發(fā)展的平衡，卻又不直接干預(yù)企業(yè)的微觀活動。通過許可權(quán)的設(shè)置來考慮自然資源、公共資源的有效配置問題。尤其是資源分配中受資源總量限制的事項往往要靠行政許可權(quán)予以控制。對參與許可事項的總量進行合理科學(xué)的量化控制，對于社會的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡以及環(huán)境保護都具有非常重要的作用。相對而言，市場機制在配置資源中未起到基礎(chǔ)性作用的方面，它就能夠發(fā)揮更大的作用。從行政許可的作用來看，行政許可具有利于保障自然資源的合理利用、保護生態(tài)環(huán)境及加強國家對社會經(jīng)濟活動的宏觀管理的作用。
2．墻改主要工作情況
基層開展墻改工作大多從職責(zé)出發(fā)，落實到具體的工作上，一是按省級人民政府確定的標準征收新型墻材專項基金。全國有許多省級地方政府規(guī)章中明確了繳納專項基金為領(lǐng)取工程規(guī)劃許可證和可以開工建設(shè)的許可條件，屬劃歸行政許可事項中的核準類；二是對申請《采礦許可證》的企業(yè)進行發(fā)放前的審查，這是一種事實上的許可行為。通過對《采礦許可證》發(fā)放前的審查，限制黏土磚生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量，保護當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源和生態(tài)環(huán)境。這項工作如不設(shè)立行政許可，而由社會中介組織開展，那不僅弱化墻改辦的職能，而且不利于黏土磚總量的控制，“禁實限黏”工作的開展就缺少手段；三是開展享受稅收優(yōu)惠政策的新型墻材產(chǎn)品的初審認定。國家對享受優(yōu)惠政策的產(chǎn)品有明確的標準和嚴格的要求，這是事實上的一種核準類的許可行為；四是通過法治、經(jīng)濟、行政等手段開展禁止和限制黏土磚的使用和推廣應(yīng)用新型墻材的工作。這項工作在許多省政府出臺的規(guī)章中都有明確規(guī)定，也是一種事實上的行政許可。由于墻改的主要工作完全依靠市場調(diào)節(jié)是行不通的，因而決定了墻改工作必須依靠實施行政許可。
二、實施墻改行政許可事項中存在的問題
1．行政許可的設(shè)立及實施主體有待合法化
筆者在開展墻改工作中發(fā)現(xiàn)，目前我們實施的幾項墻改工作(事實上的行政許可事項)存在實施主體不明確的問題。墻改辦目前開展的新型墻材產(chǎn)品認定工作、《采礦許可證》發(fā)放前的審核及對建設(shè)單位憑合法手續(xù)返退新型墻材專項基金的工作，雖然都有明文規(guī)定，國經(jīng)貿(mào)廳資源[2002]63號文規(guī)定：“要充分發(fā)揮各行業(yè)管理部門和專家的作用，涉及有關(guān)墻體材料產(chǎn)品的認定，可委托墻體材料革新辦公室組織初審”；江蘇省人民政府辦公廳蘇政辦發(fā)[2002]42號文明確：“對極少數(shù)確需生產(chǎn)仿古磚瓦的小土窯，經(jīng)墻改、國土、建設(shè)、文物等部門重新審核認可后，方可申請《采礦許可證》，原則上一個省轄市不超過2個”；“建設(shè)單位憑企業(yè)提供的合法證件(指采礦許可證)，到當(dāng)?shù)貕Ω霓k辦理‘專項基金’返退手續(xù)”；蘇國土資發(fā)[2002]135號文規(guī)定：“《采礦許可證》的審批程序是：取土磚瓦企業(yè)憑企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、墻改部門的審核意見、申請報告到國土資源部門辦理有關(guān)審批手續(xù)”。這些規(guī)定不僅實施主體明確，而且許可程序明晰，但是有違《行政許可法》。一是行政許可的設(shè)定，由于國務(wù)院組成部門及省政府相關(guān)部門都沒有設(shè)立行政許可的權(quán)利，因而存在墻改行政許可事項可能被取消的情況。二是即使設(shè)定的行政許可成立，但墻改辦卻不具備行政許可的實施主體資格，這是因為墻改辦是一個公共事業(yè)組織，不是行政機關(guān)，既不能獨立行使行政許可事項，也不符合委托條件。
2.行政許可設(shè)定的事項有待穩(wěn)定
墻改辦實施的行政許可事項中有部分是有規(guī)章可循的，但大多是政府規(guī)章，只能設(shè)定臨時性的行政許可。而墻改工作是一項長期、艱巨的工作，需要有一個穩(wěn)定的工作環(huán)境，有必要將設(shè)定的行政許可以法律、法規(guī)的形式固定下來。
3.應(yīng)重視墻材革新與建筑節(jié)能的行政許可緊密結(jié)合
墻材革新與建筑節(jié)能的主要目的都是要解決能源與環(huán)境問題。建筑節(jié)能與墻材革新是密不可分的。要提高建筑物的保溫隔熱性能，就必須采用保溫隔熱性能好的墻體材料，同時，建筑節(jié)能本身包括生產(chǎn)建筑材料的節(jié)能。因此，建筑節(jié)能必須以發(fā)展新型墻體材料為前提，墻材革新必須與建筑節(jié)能結(jié)合起來才能得以實施，單純談墻改或建筑節(jié)能是沒有生命力的。《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》(2000年第76號部長令)第十四條規(guī)定“國家實行建筑節(jié)能產(chǎn)品認證和淘汰制度。”許多省、市有在工程中應(yīng)用新型墻材產(chǎn)品的認定制度，如果能將建筑節(jié)能產(chǎn)品與工程可用新型墻材產(chǎn)品的認定工作結(jié)合起來，設(shè)定一個行政許可事項，筆者認為這將為今后實現(xiàn)墻改跨越式發(fā)展打下基礎(chǔ)。
三、解決墻改行政許可中存在的問題的設(shè)想
1．加大宣傳，提高認識
墻改工作在《行政許可法》實施后要加大宣傳，以提高全社會對墻改工作的認識，提升墻改在政府工作中的地位，從而便于建章立制。
2．加緊立法
作為基層的墻改工作者，迫切希望規(guī)范墻改工作的行為，保證墻改工作一如既往地開展，依法行政。一方面要在規(guī)章中明確墻改辦在行政許可中的實施主體地位，另一方面要合理設(shè)定墻改工作中的行政許可事項。因此，有必要加快省級以上墻改規(guī)章的制訂與出臺，保證墻改許可事項的實施。
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