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——墻體材料革新工作調研報告
國家發改委環境與資源利用司　滕軍力
廣西壯族自治區墻材革新辦　孫宜賓
墻材革新與建筑節能雜志社　白月枝

    目前，我國墻體材料以粘土磚為主的格局尚未得到根本改變。隨著城鄉建設對建材需求的急劇增加，利用廉價勞力和低價取土生產的實心粘土磚在市場上仍具有較強的價格優勢，實心粘土磚的生產和使用在許多地區出現了快速增長勢頭，毀田毀地燒磚已成為阻礙我國耕地和環境保護，節約能源，實現產業經濟循環的突出問題。2004年下半年，我們會同有關省市墻材革新辦公室對墻體材料革新工作狀況進行了深入調查研究。
    一、經濟利益誘使毀田燒磚
    目前，全國有磚瓦企業9萬多家，占地500多萬畝；每年生產粘土磚6000多億塊，耗用粘土資源10多億立方米，相當于毀田約50萬畝（按挖土深4～5米計算）。據測算，我國每年用于生產實心粘土磚的優質可耕地高達95萬畝以上，相當于毀掉一個年產3億噸糧食的縣（市）的全部耕地。如果將每年生產的6000多億塊粘土磚橫向排列，將圍繞地球赤道1600圈；若將它們砌成一磚厚、2米高的圍墻，可繞地球赤道近60圈。世界上還有哪個國家粘土磚產量如此之大!
    毀田燒磚為何屢禁不止?其原因固然很多，但據調查，主要是現行法律法規缺乏對農民使用土地行為的規范，致使磚廠低價或無償獲取優質耕地用來燒磚。一般說來，只要不發生土地產權交易，國土資源管理部門就無法干預農民處置土地問題，農民可以根據市場規律（價值規律）自主決定如何使用土地，包括租賃或轉包他人經營。特別是國家取消農業稅后，對農民不再實行公糧制度，放寬了農民對土地的處置利用權，土地怎樣使用收益大，農民就怎樣使用。對于農民來說，把土地租賃給磚廠有土地租金，磚廠辦起來可吸收包括自己在內的農村剩余勞力務工，每月還有工資收入，這比種田劃算多了!對磚廠老板而言，付出微薄的土地租金（一般為300~500元/畝·年）便可獲得低廉的燒磚用優質粘土資源和勞力，可謂一本萬利!再從直接管理農村土地的鄉鎮政府來說，國家稅制改革和取消農業稅后，鄉鎮政府的財源進一步縮減，磚廠便自然成為鄉鎮財政收入的重要來源。無論是東部地區還是西部地區，往往是一個鄉鎮別的工業可以沒有，但磚廠必不可無，少則幾個或十幾個，多則數十個。由于鄉鎮政府的運行開支需要磚廠作為“小金庫”，故不論如何毀田毀地燒磚，鄉鎮政府一般都不制止。這并非鄉鎮領導不懂其中的危害性，而是經濟利益使然。
以上情況表明，只要農民使用土地的行為沒有法律規范的狀況不改變，鄉鎮政府在產業梯度轉移過程中的非理性逐利行為就無法遏制和消除，毀田毀地燒磚就會長期存在。
    二、包稅制助長毀田燒磚
    據調查，我國目前80%以上的磚廠實行增值稅包干制，即在變通實行小額納稅辦法的原則下，每年由國稅部門依據一般磚廠生產經營情況，估算核定磚廠全年應繳增值稅額，磚廠無論年度經營盈虧都必須認繳。包稅制是我國墻體材料行業由以國有體制為主轉變為以私營、個體經營為主后不得已而為之的權宜辦法。包稅制不按磚廠實際生產的產品數量、價格和適用稅率計征稅額，這就從根本上放棄和取消了國家稅收政策對產業發展的調節杠桿作用，使國家稅收淪落到“為錢而稅”的窘迫境地。2001年12月，國家對磚廠不再實行小額納稅辦法，改按17%的適用稅率征收增值稅。但現實中各地仍普遍采取簡易的包稅制辦法征收增值稅，國家稅收對產業發展的調節杠桿作用仍舊處于“空白”狀態，實心粘土磚生產沒有受到絲毫影響和抑制。據調查，廣西磚廠一般年包稅額為3～5萬元/戶。一個年產2000萬塊標磚的磚廠如以年均磚價0.15元/塊，按17%適用稅率（一般抵扣后為13%～14%）計征增值稅，則應繳稅額為39～42萬元/年，與包稅額相差8～13倍。與此相比，同等規模的混凝土小型空心砌塊企業，以年均砌塊價格1.3元/塊、按17%稅率減半（一般為6%）計征增值稅，則應繳稅額為15.6萬元/年，為包稅額的3~5倍。 
    包稅制何以大行其道?原因在于我國以增值稅為主的稅收結構和征稅方式是生產型的，不是消費型的。消費型的增值稅是建立在市場經濟體制上，征稅對象是消費者，其實施條件是：有形市場完備、準入制度健全、管理方式規范。而生產型的增值稅是建立在計劃經濟體制上，征稅對象以經濟核算健全規范的國有企業為主。但是在市場經濟條件下，作為征稅對象的私營、個體企業成為我國墻體材料工業的主體，企業生產完全演變為私人生產，而私人生產因資本和人才十分有限，生產規模小，經營核算管理極不健全和規范，國稅部門根本無法核實私人生產的產品數量和價格，只能讓步采取“大呼隆”包稅制辦法，國家稅收被迫付出了巨大代價。 
    綜上所述，只要現行生產型的增值稅沒有改為消費型，包稅制就不可避免地繼續存在下去，成為鼓勵實心粘土磚生產的“優惠政策”。而增值稅由生產型改為消費型是一個漸進的過程，在這個過程中，如果包稅制仍然存在，則稅收依舊不能發揮對產業發展的調節杠桿作用。
    三、新型墻材專項基金亟需調整加強
    多年來的墻材革新工作實踐證明，新型墻材專項基金具有稅收無法替代的產業調節作用。其顯著特征是：基金完全屬于消費型，基金征收的對象是投資者和消費者，調節的是市場供求關系，與一般調節供給關系的生產性基金有著本質區別。正因為如此，在我國全面建立社會主義市場經濟體制，生產型的稅收調節杠桿“失靈”，產業發展出現失控的關鍵時期，新型墻材專項基金迅速激活了新型墻體材料的需求市場，抑制了實心粘土磚的無度消費，開創了我國墻材革新工作的新局面。
    但是，隨著我國住房制度的改革，占全國建設總量70%的住房完全實現了市場化、商品化和貨幣化，新型墻材專項基金刺激新型墻體材料市場需求的拉動作用開始下降。原因在于：房改以前，住房制度為福利性實物分配，住房產權不歸個人而屬單位所有，這時的建房單位既是投資者也是消費者，新型墻材專項基金對建房單位征收就是對消費者征收，作用就是調節消費，帶動新型墻體材料的市場需求；房改后，住房實現了市場化、商品化和貨幣化，住房產權通過買賣關系完全歸個人所有，建房單位（如房開公司）成了房屋產品的生產者，新型墻材專項基金針對建房單位征收演變為針對生產者征收，調節消費的作用演變為調節生產。這種“位移”現象，是我國市場經濟運行機制形成和發展的必然結果。顯然，繼續沿用老辦法對建房單位征收新型墻材專項基金已不適應市場經濟發展的要求，基金對房屋生產單位（即建房單位如房開公司）的引導力量遠沒有對消費市場引導的力量大。因此，調整基金征收對象和征收標準，解決好“位移”問題，才能繼續保持和增強基金對于消費的調節作用。 
    可供選擇的新型墻材專項基金調整思路是：將原來向建設單位和個人征收基金調整為向購房單位和個人征收，征收標準為購房價格的1%~1.5%。對購置粘土磚房的消費者，在辦理房產證時按標準收繳新型墻材專項基金，對購置新型墻體材料房屋的消費者免繳基金，使消費者直接感受到國家可持續發展的墻材革新政策法規對切身利益的影響，從而調整自己的消費取向和消費行為，房屋生產單位（即建房單位如房開公司）則依據消費市場需要少建粘土磚房，多建新型墻體材料房屋。基金調整后，消費者繳納基金成為個人購房消費行為的組成部分，與房屋生產單位無關，從運行機制上徹底解決行政干預亂減亂免基金的體制弊端，使墻材革新工作完全擺脫“房地產開發公司怕墻改辦征收基金——墻改辦怕政府摘帽子挪位置——政府怕房地產開發公司不投資開發影響政績”的惡性循環怪圈，并使全社會對墻材革新工作廣泛認識和普遍了解，促進全民共識，努力把我國建設成為資源節約型社會。