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　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。開展資源綜合利用，是實(shí)施節(jié)約資源基本國策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要途徑和緊迫任務(wù)。依據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》（國發(fā)[2005]21號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》（國發(fā)〔2005〕22號(hào)），特研究提出 “十一五”資源綜合利用指導(dǎo)意見。

　　一、資源綜合利用現(xiàn)狀
　　“九五”以來，在國家政策引導(dǎo)和扶持下，我國資源綜合利用規(guī)模不斷擴(kuò)大、利用領(lǐng)域逐步拓寬、技術(shù)水平日益提高，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程不斷加快，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益，對(duì)緩解資源約束和環(huán)境壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　（一）資源綜合利用規(guī)模不斷擴(kuò)大
　　2005年，我國共生、伴生礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)的約占1/3；黑色金屬共伴生的30多種礦產(chǎn)中，有20多種得到了綜合利用；有色金屬共伴生礦產(chǎn)70%以上的成分得到了綜合利用；煤礦礦井瓦斯抽放利用率為33%。2005年固體廢物綜合利用量為7.7億噸，利用率達(dá)到 56.1 %，與“九五”末相比增加了4.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，粉煤灰、煤矸石綜合利用率分別達(dá)到65%，60%，分別增加7和17個(gè)百分點(diǎn)。2005年利用固體廢棄物生產(chǎn)的新型墻體材料產(chǎn)量占我國墻體材料總量的40％，比“九五”末提高了11個(gè)百分點(diǎn)。

　　全國已形成遍布城鄉(xiāng)的廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)及區(qū)域性廢金屬、廢塑料、廢紙等集散市場(chǎng)，我國鋼、有色金屬、紙漿等產(chǎn)品近三分之一左右的原料來自再生資源，已成為資源供給的重要渠道之一。2005年，我國回收利用廢鋼鐵6909萬噸，廢紙3500多萬噸，廢塑料1096萬噸，均比“九五”末增加一倍以上。50%以上的釩、22%以上的黃金、50%以上的鈀、鍗、鎵、銦、鍺等稀有金屬來自于綜合利用。利用林木三剩物生產(chǎn)人造板材已形成產(chǎn)業(yè)化，垃圾焚燒、填埋氣利用和垃圾堆肥等也已開展起來。2005年利用禽畜糞便生產(chǎn)沼氣達(dá)80多億立方米。

　　（二）資源綜合利用技術(shù)水平日益提高
　　我國資源綜合利用技術(shù)裝備水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程不斷加快。新型高效預(yù)處理技術(shù)和浮選藥劑的應(yīng)用，促進(jìn)了含金銀多金屬礦的綜合回收。爐渣回收和磁選深加工技術(shù)的應(yīng)用，使轉(zhuǎn)爐鋼渣、電爐爐渣等得到了廣泛的綜合利用；利廢建材設(shè)備制造基本實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化，全煤矸石生產(chǎn)燒結(jié)磚技術(shù)裝備已達(dá)到國際先進(jìn)水平；粉煤灰綜合利用向大摻量、高附加值方向發(fā)展；燃用煤矸石、煤泥等低熱值燃料發(fā)電的循環(huán)流化床鍋爐容量最大已達(dá)450噸/小時(shí)，不僅提高了廢物利用效率和發(fā)電效率，也有效地降低了污染物排放。利用廢動(dòng)植物油生產(chǎn)生物柴油技術(shù)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。廢舊金屬利用方法取得了新的突破，從以傳統(tǒng)的回爐冶煉為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹瞥筛鞣N產(chǎn)品，直接利用的比重明顯提高。

　　（三）資源綜合利用取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益。
　　資源綜合利用成為許多企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益、改善環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的重要途徑，成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，更是煤炭行業(yè)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)。全國已涌現(xiàn)出一大批綜合利用產(chǎn)值和利潤占企業(yè)總產(chǎn)值、利潤過半的先進(jìn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏。2005年，水泥原料的20%，墻體材料的40％來自于工業(yè)固體廢物，合計(jì)利用固體廢物5億多噸，減少占用土地15萬畝，環(huán)境效益顯著。2005年燃用煤矸石發(fā)電裝機(jī)900萬千瓦，可安排就業(yè)9萬人以上。

　　（四）激勵(lì)和扶持政策日趨完善
　　國家相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)資源綜合利用的政策，尤其是稅收減免優(yōu)惠政策，極大調(diào)動(dòng)了企業(yè)開展資源綜合利用的積極性。為貫徹落實(shí)國家資源綜合利用的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)開展資源綜合利用和加強(qiáng)稅收管理，開展了資源綜合利用認(rèn)定管理工作，并結(jié)合技術(shù)進(jìn)步修訂了《資源綜合利用目錄》，使國家在資源綜合利用的稅收、運(yùn)行等方面的優(yōu)惠政策真正發(fā)揮了引導(dǎo)和激勵(lì)的作用。為抑制毀田燒磚，國家征收了墻體材料專項(xiàng)基金，推進(jìn)以固體廢棄物為原料的新型墻體材料生產(chǎn)，同時(shí)出臺(tái)了對(duì)實(shí)心粘土磚生產(chǎn)的限制性政策，積極推動(dòng)新型墻體材料的迅速發(fā)展，為資源綜合利用產(chǎn)品創(chuàng)造了更大的市場(chǎng)需求。

　　（五）存在的主要問題
　　一是對(duì)資源綜合利用重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足。長期以來一些企業(yè)對(duì)資源綜合利用的重要性認(rèn)識(shí)還有待于進(jìn)一步提高，沒有把資源綜合利用看作是資源供應(yīng)的重要來源，僅作為廢物處理的措施，對(duì)資源綜合利用的重要性和迫切性的認(rèn)識(shí)亟待進(jìn)一步提高。

　　二是法規(guī)不完善，政策落實(shí)難。我國缺乏資源綜合利用的專項(xiàng)法規(guī)，雖然國家發(fā)布了一系列鼓勵(lì)企業(yè)開展資源綜合利用的規(guī)范性文件，但現(xiàn)有政策的連續(xù)性及政策的支持力度還不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。部分地區(qū)還存在政策落實(shí)難、執(zhí)行中有偏差等問題。

　　三是技術(shù)裝備落后，創(chuàng)新能力不強(qiáng)。缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)和裝備，具有重大帶動(dòng)作用的共性和關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)不夠，許多可再生利用的廢物得不到應(yīng)有的開發(fā)利用，一些綜合利用產(chǎn)品的技術(shù)含量低，附加值不高，競(jìng)爭力不強(qiáng)。

　　四是基礎(chǔ)工作薄弱，能力建設(shè)滯后。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)體系中缺乏對(duì)資源綜合利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整、方法不統(tǒng)一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匱乏，信息交流不暢，難以作為宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)材料。

　　二、面臨的形勢(shì)和任務(wù) 
　　改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式并沒有根本轉(zhuǎn)變，資源約束矛盾日益突出，環(huán)境壓力越來越大。“十一五”是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，我們既面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨來自各方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最突出的挑戰(zhàn)就是資源、環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。隨著人口增加和工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，資源消費(fèi)強(qiáng)度將進(jìn)一步加大，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高資源利用效率。與發(fā)達(dá)國家相比，我國資源綜合利用水平差距較大。我國礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率分別為30%和35%左右，比國外先進(jìn)水平低20個(gè)百分點(diǎn)。我國木材綜合利用率約60%，發(fā)達(dá)國家一般在80%以上。此外，我國大量的廢舊家電及電子產(chǎn)品，廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊木質(zhì)材料等，還沒有得到有效利用，既浪費(fèi)了資源，又污染了環(huán)境。這也從另一方面說明，我國資源綜合利用的潛力很大。

　　資源綜合利用有利于保障資源的可持續(xù)利用，減輕環(huán)境污染的壓力。據(jù)測(cè)算，到2010年，通過礦產(chǎn)資源綜合利用和提高資源利用效率，每年可為國家提供的礦石產(chǎn)量為：煤炭2.5億噸；煤層氣32.5億立方米；石油700萬噸，其中利用低品位難利用儲(chǔ)量開發(fā)500萬噸，利用采殘礦100萬噸，利用非常規(guī)油頁巖和油砂資源生產(chǎn)石油100萬噸。我國固體廢棄物綜合利用率若提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年就可減少約1000萬噸廢棄物的排放；粉煤灰綜合利用率若能提高1個(gè)百分點(diǎn)，就可以減少排放近200萬噸，并將使環(huán)境質(zhì)量得到極大改善。

　　資源綜合利用是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施節(jié)約資源基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用效率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，必須從戰(zhàn)略和全局高度充分認(rèn)識(shí)開展資源綜合利用的重大意義。

　　三、資源綜合利用的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)
　　（一）指導(dǎo)思想
　　認(rèn)真貫徹落實(shí)節(jié)約資源基本國策，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“因地制宜、鼓勵(lì)利用、重點(diǎn)突破、全面推廣”的方針，以提高資源利用效率和效益為目標(biāo)，以技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以企業(yè)為實(shí)施主體，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政策措施，逐步建立政府大力推進(jìn)、市場(chǎng)有效驅(qū)動(dòng)、全社會(huì)積極參與的適合我國國情的資源綜合利用宏觀管理體系，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

　　（二）基本原則
　　1．堅(jiān)持?jǐn)U大利用、高效利用和清潔利用的原則。重點(diǎn)推進(jìn)量大面廣、資源化潛力大的廢物回收與再生利用，合理延長產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)高附加值的綜合利用產(chǎn)品，減少二次污染，提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。
　　2．堅(jiān)持政策激勵(lì)原則。繼續(xù)發(fā)揮政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)作用，完善相應(yīng)鼓勵(lì)政策，認(rèn)真落實(shí)現(xiàn)有政策，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體開展資源綜合利用工作的積極性。
　　3．堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，使資源綜合利用真正成為企業(yè)降低生產(chǎn)成本、提高資源利用效率、減少廢棄物排放的重要措施，成為企業(yè)健康發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。
　　4．堅(jiān)持技術(shù)促進(jìn)原則。鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，提高研發(fā)能力，推進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，通過技術(shù)集成和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化、規(guī)范化和集約化。
　　5．堅(jiān)持全社會(huì)參與原則。企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)資源綜合利用的責(zé)任和義務(wù)；中介機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮橋梁紐帶作用；公眾改變不合理的消費(fèi)方式，自覺參與廢物的分類和回收；政府帶頭，發(fā)揮表率作用。

　　（三）發(fā)展目標(biāo)
　　到2010年，礦產(chǎn)資源總回收率與共伴生礦產(chǎn)綜合利用率在2005年的基礎(chǔ)上各提高5個(gè)百分點(diǎn)，分別達(dá)到35%和40%。

　　工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到60%，其中粉煤灰綜合利用率達(dá)到75%，煤矸石達(dá)到70%，尾礦達(dá)到10%，冶煉渣達(dá)到86%；硫石膏基本得到利用，磷石膏等化工廢渣利用有明顯增長。

　　主要再生資源回收利用量提高到65%，再生銅、鋁、鉛占產(chǎn)量的比重分別達(dá)35%、25%、30%。木材綜合利用率由目前60%左右提高到70%左右。

　　到2010年，資源綜合利用產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，資源利用效率有較大幅度提高，綜合利用產(chǎn)品在同類產(chǎn)品中的比重逐步提高，形成一批具有一定規(guī)模、較高技術(shù)裝備水平、資源利用率較高、廢物排放量較低的綜合利用企業(yè)。