一、引言
越來越多的理論研究和實證分析表明，能源與經濟增長存在長期的均衡關系。因此，可持續性的經濟增長需要有可持續性的能源產出作支撐。但是，煤炭、石油、天然氣等常規石化能源的有限性已經多次為人類敲響了警鐘，再加之因石化能源利用所帶來的環境問題日益突出，這一切都使得世界各國政府重新審視其能源戰略。目前，各國的能源戰略均反映了兩個明顯的政策導向：一是開發利用替代石化能源的新能源，由此使能源消費結構在完成由煤炭向石油的轉化后向著高效、清潔、可再生、低碳或者無碳的天然氣、核能、太陽能和風能等方向發展；二是節能降耗，致力于節能技術和節能產品的研發。
本文將討論國外在新能源和節能方面的有關政策措施及其對我國新能源和節能戰略的啟示。本文下文將作如下安排：第二部分論述新能源和節能政策的重要性和必要性；第三部分介紹國外在新能源和節能政策方面發展、演進的狀況，以及近年來不同國家在新能源和節能政策措施方面的一些具體的做法；第四部分簡要分析國外新能源和節能政策的一些特點；最后部分是國外政策經驗對我們的啟示。
二、新能源和節能政策的重要性
新能源具有可再生性、環境友好等優點，開發利用新能源是人類解決能源危機、環境危機的最優途徑。在戰后，各種新能源得以開發和應用，特別是在近幾年，風能、太陽能和氫能的開發得到快速發展。為未來降低對石化能源的依賴帶來了美好的預期，使得人們相信，在21世紀末某些國家的能源系統將建立在連續、再生、永續利用、高效、清潔的能源系統之上，將不是一個遙不可及的夢想。
然而，從現實與理想的差距來看，世界新能源發展普遍存在著數量和質量兩方面的問題。在數量上，新能源的生產量、交易量與消費量擴張不足，至2005年新能源（不包括水電能）生產仍然僅占全球總能源生產量的6%左右。在質量上，新能源產品的質量參差不齊、總體水平有待提高，并且質量標準與認證體系、質保與技術服務體系等尚不健全，突出地反映了新能源發展中的技術滯后現象。
分析問題產生的原因，可以發現它們與新能源產業自身特點是相關的。
首先，新能源技術一般屬于高新技術，一次性投入較大，研發風險和市場風險較大。在信息不對稱情況下，以利潤最大化為目標的企業對新能源研發的投資決策難以做出，從而延宕了新能源技術的進步；而技術的緩慢進步以及產品質量不如人意影響新能源產品的消費市場，使得新能源市場難以擴張，規模效應無法實現，由此進一步加大了新能源產品的生產與交易成本，形成惡性循環。
其次，能源的供給在一定程度上具有自然壟斷的特征，尤其是電力供應，它需要特定的網絡系統來為消費者提供服務，投資規模巨大、投資回收期長、網絡的專用性強，因此企業投資新能源如太陽能、風能等發電，在與現有電網連接時會遭遇到艱難的談判。
第三，新能源的利用和節能技術、節能產品的應用對于環境的改善具有正的外部性，而新能源技術以及節能技術和產品的研發投資一般由企業承擔，為了充分發揮這種正的外部性，有時市場的力量是有限的。
第四，在資金方面，除了風險投資的引入之外，由市場主導的新能源開發時常受制于融資困難。
前述種種原因實際上反映了市場的局限性。僅僅依賴市場的力量是無法實現新能源開發快速、健康發展的，因此，政府有必要制訂相關的激勵政策，促進新能源開發。此外，能源作為一種戰略性資源，在市場不完善的條件下，政府對其進行干預也是有必要的。世界上很多國家在新能源開發的實踐中，均以制訂新能源政策為手段，通過政府干預來協調宏觀調控與市場機制的關系，促進新能源產業的發展。
就節能產業而言，它同樣具有資金投入大的特點，而且由于節能并不直接創造價值，而是從能源的節約中獲益，效益不直觀，價格等市場機制的效果不理想。因此，在作為一個規模化的產業之前，節能通常被視為公益事業由政府推廣。在此過程中，政府合理有效的節能政策無疑具有重大作用。
三、不同國家新能源及節能政策
世界上對新能源開發的熱情源自上世紀70年代出現的石油危機的刺激，眾多市場化國家在開始制訂有關新能源研發與示范性利用的政策。在上世紀70年代在新能源政策方面走得更遠的是美國、丹麥和西班牙，這些國家相繼制訂了新能源的投資激勵政策、稅收優惠措施、激勵性關稅政策。在上世紀80年代，對新能源的政策基本上沒有出現新的更為有效的措施，但是有更多的國家開始關注新能源的研發和利用，如法國、土耳其、韓國等制訂了針對新能源的投資激勵政策和稅收優惠措施，而最先鼓勵新能源研發與示范的一些國家，如德國則在上世紀80年代后期和90年代早期開始高度重視新能源的發展，在投資、稅收和關稅方面均有激勵性的政策措施。自上世紀90年代以來，新能源的開發得到越來越多國家的重視，與其相關的政策措施更多，如可交易的許可證制度在荷蘭、意大利、日本等國出現，而且隨著人們對環境問題的關注，尤其是《聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》（又稱《京都議定書》）的形成和最終生效，使得新能源開發不僅僅是出于商業或者國家能源戰略上的考慮，而是一種責任和義務，這都體現在數十個國家新能源政策的內容中。
在最近3年間，由于石油價格的高企更堅定了各國發展新能源的決心。2005年4月，英國、加拿大、法國、德國、意大利、日本和美國七個工業化國家在華盛頓舉行的會議上，首次在聯合聲明中提到要大力開發替代能源來面對上漲的原油價格。
在各個國家各自的能源法案中，新能源的開發和節能也是重點，均從政策上予以保障：
1．美國
美國2005年8月公布的能源新法案（EPACT，2005）除了鼓勵美國本土的能源生產之外，從立法上提出了促進消費者節約能源，使用清潔能源的可行措施。新能源法案的重點是鼓勵企業使用可再生能源和無污染能源，并以減稅等措施，鼓勵企業、家庭和個人更多地使用節能和清潔能源產品。
該法案提出，在未來10年內，美國聯邦政府將向全美能源企業提供146億美元的減稅額度，以鼓勵石油、天然氣、煤氣和電力企業等采取清潔能源和節能措施；為提高能效和開發可再生能源，將給予相關企業總額不超過50億美元的補助；對新型核能電站提供免稅優惠和貸款擔保，并撥款開發清潔煤炭技術，發展風能。按照該法案的要求，到2012年，美國煉油廠的乙醇生產能力將達到75億加侖（1加侖約等于3.8升），車用乙醇的使用比例將比目前上升一倍。
對于消費者，新法案推出了13億美元的個人節能消費優惠預算方案，鼓勵人們使用太陽能等。消費者購買家用太陽能設施開支的30%可以用來抵稅。政府還將對購買汽油－電力混合動力汽車（HEV）的消費者、在住宅中使用節能玻璃和節能電器的居民減免稅收，甚至居民在住宅中更新室內溫度調控設備、換節能窗戶、通過維修制止室內制冷制熱設施的泄漏等，也可獲得全部開支10%的減免稅收優惠。針對空調、冰箱等高耗能家用電器的生產，新能源法案明顯提高了節能標準。同時，為了更有效地利用陽光，縮短電燈照明以及家電使用的時間，新能源法案規定，從2007年起，美國將原有“夏令時”的時間再延長4周，使美國全年的“夏令時”長達七個月。為減少汽油消費，8月美國政府提出了新的輕型卡車油耗技術標準，2011年將全面實施。預計這一計劃的實施最終可以使美國每年減少汽油消費100億加侖。
2．德國
在新能源政策方面，2000年4月德國聯邦議院正式通過了可再生能源法（KEL）。該法取消了對可再生能源發電的上限，并要求將可再生能源發電在所有供電公司按其總電力銷售量進行分配，確保沒有一個地區財政負擔過重。可再生能源法還要求運行輸電線路的公司支付與電力網連接的費用，消除電力公司以抬高聯網費用來阻礙風能的開發。該法案最重要的一點是，根據發電的實際成本，為每一種可再生能源發電技術確立了每kWh的特定支付金額。電力公司有資格參與該支付費用的確定，這是電力部門解除官方控制產生的一種變革。該法的實施對德國風電的發展起到的非常重要的促進作用，2001～2005年間，德國風力發電裝機容量年均增長20.9%，2005年達到18428MW，為全球最大的風能市場。
在節能方面，德國實施以節電為重點的節能戰略。根據歐盟能源消耗標示法規，德國制定了產品能耗標簽制度，規定電器上必須貼有歐盟能源標簽。政府要求電視、CD機、電腦和其他電器不用時，應該把電源關掉。建筑供暖耗能過多成為德國政府著力解決的另一個關鍵問題。多年來，政府通過制定和改進建筑保溫技術規范等措施，不斷發掘建筑節能的潛力。2005年7月13日，德國政府通過《國家氣候保護報告》，提出到2012年和2020年減少溫室氣體排放的具體目標，強調進一步開發汽車相關技術和推廣住宅能源節約計劃，爭取到2020年使德國溫室氣體排放比1990年減少40%。
3．法國
法國尤為重視核能的開發利用，2005年核電生產量占其電力生產量的份額高于78%。在其他新能源開發方面，法國制訂相應的法規，重點實施加速發展生物能源的各項措施，力求到2010年實現將可再生能源產量提高50%的目標。
在節能領域，法國推出多項措施應對油價高漲把自己家的垃圾分類處理，以利于政府回收，這已經成為幾乎每個法國人每周都要做的事情。在民眾的自覺參與下，每年80%的廢棄包裝類垃圾都得到了循環處理，63%的廢棄包裝類垃圾經再處理后被制成了紙板、金屬、玻璃瓶和塑料等初級材料，17%被轉化成了石油、熱力等能源。在政府的鼓勵和普通百姓的積極參與下，法國實現了工業體系和社會體系利用少量資源獲得最大利益的目標。為應對國際原油價格不斷攀升給法國經濟帶來的嚴重影響，政府出臺多項“減油耗舉措”。首先，推出“清潔汽車免稅政策”，即凡購買低能耗、低污染的“清潔汽車”的法國公民可享受免稅1525～2000歐元的優惠。政府還將在5年內投資1億歐元研發新一代清潔汽車。與此同時，為減少污染，法國政府將對一些高污染的大型車輛征收雙倍的行車執照費。其次，鼓勵使用生物燃料，政府的目標是在2008年將生物燃料在燃料總消耗量中的比例提高到5.75%。因油價高漲，法國駕車者繳納的燃油稅也節節高升，對此，法國政府把高出2005年燃油稅預算的稅收返還給法國民眾。此外，政府還拿出部分“超額稅金”補助困難行業或鼓勵失業者就業。
4．日本
日本的新能源政策規定，電力公司有義務擴大可再生能源的利用。在2003年4月開始，日本給電力公司規定強制使用新能源，即，根據其銷售的電量，必須使用新能源發電量的比例。因此，電力公司必須自己利用新能源發電，或從別的公司購入新能源的發電量。規定的新能源發電有五種，即風力發電、太陽能發電、地熱發電、1MW 以下的小型水力發電、生物質發電。如果不切實履行這些義務，經濟產業大臣將向電力公司提出警告，如果違反規定將處以100萬日元以下的罰款。日本資源能源廳發表了新能源電力使用量的義務規定，2003年度，全國10家電力公司合計為32億kWh，2010年將增加到122億kWh。目前，風力發電正在日本快速增長，2005年已經躋身全球十大風能市場。
在新能源的長期發展戰略方面，2004年6月，日本通產省公布了“新能源產業化遠景構想”，目標是2030年以前，要把太陽能和風能發電等新能源技術扶植成商業產值達3萬億日元的支柱產業之一，從而進一步擺脫對石油的依賴度，提高日本新能源產業的國際競爭力，使新能源產業領先世界。針對這一構想，政府在稅制等方面采取優惠制度，促進企業參與新能源開發，并扶持新能源產業及產品向出口創匯方向發展。通產省估計，通過實施這些對策，太陽能、風力、燃料電池領域的市場規模將從2003年的4500億日元增加到2030年的3萬億日元，該領域的就業規模也將達31萬人。
在節能領域，日本是建立節能體制最完善的國家，相應的節能政策措施全面而細致，2005年日本環境省甚至提出改變上班著裝習慣達到節能目的的新措施。
5．葡萄牙
葡萄牙政府積極推動新能源開發，推出一系列以風能、太陽能等清潔能源為主的新能源開發計劃。根據該計劃，政府將在未來15年內投資9億歐元在全國各地建成若干個風力發電工業園，并在稅收上給予適當支持，除了風能，政府還提出建造世界最大的太陽能電站計劃，并將核能利用列入了議事日程。
6．芬蘭
芬蘭是世界上第一個根據能源中碳的含量收取能源稅的國家，每年收取的能源稅達30億歐元左右，約占芬蘭整個稅收的9%，政府利用能源稅的收入來支持能源技術的開發。2005年，芬蘭政府用于開發節能新技術方面的資助經費達到3120萬歐元。芬蘭在節能方面采取的其他措施還包括建筑節能、熱電聯產和集中供暖，以及采用高能效的生產新工藝等。
7．其他國家
在發展中國家，新能源也是國家能源戰略的重點。印度計劃制定新能源政策，希望通過利用太陽能、水電、核能和其他類型的能源，保障印度在2030年前實現能源自給。
馬來西亞強調生物燃油對經濟發展的重要性，在開發生物燃油方面擬定了一些具體措施，包括制定由棕櫚油和柴油混合生產燃油的標準，鼓勵公眾使用生物燃油，在全國加快生物燃油加油站的試驗和建設，建立出口型生物燃油基地，建立國家生物燃油產業法等。在節能方面，則從辦公室節能、倡導公共交通等方面著手，充分、有效、合理地利用現有資源，最大限度滿足巴日益增長的能源需求。
巴基斯坦政府則鼓勵私營企業積極參與傳統能源和可替代能源的開發，成立可替代能源發展委員會，協調有關政策、計劃和重大項目，希望太陽能和風能等可替代能源在未來幾年滿足巴5%以上的能源需求。
四、國外新能源和節能政策特點簡析
從國外新能源和節能的政策實踐及其發展歷程可以發現這些政策措施所具有的一些共性特征。
首先，工業發達國家在新能源和節能政策的制訂方面起領先作用。石化能源的地理分布不均和有限性、經濟發展對能源的強大需求，以及日益惡化的環境問題，促使工業發達國家對其能源戰略做出調整，開發新能源和提高能效必然是其政策考慮的重點。從政策的演化、發展的角度看，工業發達國家在有關新能源和節能的各類政策制訂方面，均走在前列，起到示范作用，引發了世界不可再生能源產業的觀念變革，從而積極加入到新能源和節能產業的開發中來。
第二，大多數政策是因市場失效而制訂的。先進的工業化國家崇尚市場的力量，但是在新能源和節能產業發展的過程中，也面臨市場的局限性問題，因此與此相關的政策便應運而生，如上世紀70年代新能源開發起步階段，各國的政策側重于研發和示范的鼓勵；鑒于電力網的自然壟斷的特性，德國、法國、意大利等國在新能源政策方面頒布了可再生能源發電站與電力網連接以及新能源發電定價保障法，由此為新能源發電站的發展奠定基礎，并且吸引風險投資促進新能源產業的發展；針對新能源開發初始成本高的特點，諸多國家制訂了相應的財政政策鼓勵新能源產業發展，如歐洲、美國、日本以及印度等國家和地區以稅收抵免、折扣和支付形式的市場補償補貼了對新能源技術或者發電量的投資，等等。
第三，國外新能源和節能政策涉及包括戰略規劃、法律法規、管理體系的完整體系。隨著新能源戰略地位的提高，許多國家將規模化、深度化和持續化利用新能源提到了議事日程，如日本的“新能源產業化遠景構想”，歐、美將新能源和節能均作為其能源戰略的重點之一。
在法律法規方面，無論是發達的市場化國家還是發展中國家均制訂了各級各類以促進新能源和節能產業發展為目標的法律、法規和法令，這方面典型的有歐盟的2001/77/EC法規、美國的新能源方案（EPACT，2005）、德國的“可再生能源法（KEL）”，以及節能領域中歐盟的一系列強制性標簽計劃，包括歐盟92/75/EEC指令（標簽計劃“框架”指令），2003/66/EC指令（電冰箱、冰柜及制冷設備），2002/40/EC指令（電烤爐）、2002/31/EC指令（空調）、98/11/EC指令（電燈）、97/17/EC指令（洗碗機）、95/12/EC指令（洗衣機）等。這些法律法規和指令不僅是強制實施相關規劃與政策的基礎依據與保障，還能夠逐步養成人們開發利用新能源和節能的意識，并且使電力開發商和供應商對新能源產業具有穩定的預期，有助于新能源產業的持續、健康的發展。
為確保規劃和法律、法規的有效實施，國外在管理政策上還建立了一個包括政府、廠商及其它第三方中介機構在內的管理體系，以有效組織新能源和節能產業的各參與方、協調各方復雜的關系，并且對各環節的政策實施效果進行反饋，及時把握新能源和節能產業的運行態勢并及時調整。如英國新能源產業的管理體系主要由英國工業貿易部（DTI）、電力管理局（OFFER）和能源技術支持公司（ETSU）三大機構組成。其中DTI制訂規劃，由電力市場進行實際運作，并由OFFER監督電力市場的穩定健康運作，而ETSU作為一家私營公司，在對新能源項目進行監測的同時，還定期舉辦研討會或者信息發布會，向有關行業協會、公司、銀行和客戶介紹新能源技術與市場、介紹政府的相關政策，以提高消費者的“綠色”意識，并為公司和銀行提供投資機會。在節能管理方面，日本較為典型，它從中央到地方都建立了一套完備的能源管理機構和咨詢機構，專門研究節能問題，此外，還普遍建立了民間組織——節能中心，彼此交流經驗，為節能技術的推廣應用以及節能政策的實施起到了非常重要的作用。
五、國外新能源及節能政策的啟示
在全球范圍內，新能源開發利用以及節能技術、節能產品和服務已經成為各國能源戰略的重點。就我們國家而言，在經過25年持續高速的經濟增長之后，中國已經成為世界第五大經濟體，約占世界經濟總量的5%。與此同時，我國的能源需求也出現了前所未有的增長態勢，2005年全國能源消費總量達到了22.24億噸標準煤，在2000年13.03億噸標準煤的基礎上增加了71%，其增量是改革開發前20年（1981～2000年）的總和，總耗能占全球的7%。而且，與世界能源消費結構比較，我國的能源消費是以煤為主的“低質型”能源消費結構，這種結構是導致我國能源經濟利用效率低、污染嚴重、產品能源成本高、市場競爭力差的根本原因。因此，逐步改變我國現有能源消費結構，提高能效、促進節能產業的發展成為維持我國經濟持續、健康、穩定增長的必然選擇。
目前，我國在新能源開發利用方面，太陽能、風能和氫能的利用得到較快的發展，逐步形成了較為完整的產業。與此形成反差的是，產業的發展與政策的制度保障方面存在一定的差距，相關的政策相對滯后。因此，借鑒國外的政策經驗，從國家戰略的高度不斷完善我國的新能源和節能政策應該是當務之急。結合前述對國外新能源和節能政策的分析，至少可以得出這樣的結論：
1．在強調市場力量的前提下，必須重視新能源和節能政策的制訂、修訂和實施。
2．在新能源和節能政策制訂的具體操作中，要發揮后發優勢，使得政策對新能源和節能產業的制度保障具有前瞻性、綜合性和戰略性。
3．建立完善的新能源和節能政策體系。國外完整新能源和節能政策體系，確保了政策的制訂和有效實施，極大地促進了新能源和節能產業的發展。我國制訂了《1996～2010年新能源和可再生能源發展綱要》等戰略規劃，2005年制訂了《可再生能源法》，但要使得這些戰略和法規得以有效地實施，必須進一步促進新能源和節能產業管理體系的發展。
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