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黨的十六大提出全面建設小康社會的歷史任務后，一個十分引人關注的問題是，中國經濟到２０２０年比２０００年再翻兩番的能源基礎能否支撐。

    三中全會及時提出了“五個統籌”的科學發展觀。即必須實現經濟、社會和環境的協調發展。這就進一步把能源環境問題提到了一個新的高度。

    黨的十六大后，國務院發展研究中心產業經濟部與美國能源基金會合作，就中國全面建設小康社會中的能源戰略課題邀請國內有關專家進行了深入的研究。

    下面，我想就中國能源面臨的嚴峻形勢和挑戰，本世紀前２０年中國能源戰略目標，中國實現可持續發展的能源政策與措施三個方面談一些意見，供大家討論。

    一、中國能源發展面臨的嚴峻形勢和挑戰

    １、中國工業化、城市化階段對能源增長有更高的依賴性。

    近幾年工業發展情況表明，中國工業進入了工業化中期，即重化工業階段。今年１－８月，景氣指數居前的機械、汽車、鋼鐵等重化行業快速發展，成為拉動經濟增長的主要力量。前三個季度重工業增加值占工業的比重比２００２年的６０．９５％又提高了３．４個百分點，達到６４．３７％，表現出進入重化工業的特征。重工業單位增加值的能耗明顯高于輕紡工業。這是近年經濟增長對能源需求明顯提高的重要因素。

    目前，中國城鎮人口占總人口的比例為３９．０９％，與同等中等收入國家比低了近１５個百分點。未來一個時期，農村人口向城市大量轉移是必然趨勢。城鎮人口平均年消耗能源為農村的３．５倍。如果城市化水平每年提高一個百分點，意味著將增加１３００萬城市人口，能源供應也需相應增加。

    中國人均ＧＤＰ達到１０００美元，居民消費進入新的結構升級階段，如人均占有住房面積增加，每千人擁有汽車數量提高，家用電器擁有率提高等，都使人均能耗呈增長趨勢。

    目前中國正成為世界制造基地之一。由于進出口結構不同，單位進口價值與單位出口價值的能源消耗不同，形成了國際間能源需求的轉移。隨著進出口量的增加，在國際貿易中能源需求向中國轉移的趨勢短期內難以改變。

    盡管目前中國人均消耗能源僅為世界平均水平的４５％左右，但中國重化工業為主拉動工業增長的階段、城市人口持續增加、居民消費結構升級以及成為世界制造基地的發展過程，都對能源增長有更高的依賴。

    ２、落后的經濟增長方式已經走到盡頭

    改革開放后，我們用２０年時間實現了經濟總量翻兩番。面對能源效率極低的情況，在這期間政府一直關注節能降耗，能源利用效率逐步提高。據測算，１９８０年到２０００年，中國單位產值能耗下降６４％，高于同期世界單位產值能耗平均下降１９％、經合組織平均下降２０％的水平。

    但由于發展階段的限制和體制上的弊端，政府對節能的管理偏重工業，忽視交通和建筑節能；偏重行政管理，忽視激勵措施；偏重政策制定，忽視貫徹實施；偏重技術改造，忽視技術創新；中央政府關注程度高，一些地方政府關注程度低。回顧２０年的發展，總體還上沒有走出高增長、高消耗、高污染的粗放型擴張和外延為主的經濟增長方式。

    ２００１年，全國能耗費用支出達１．２５萬億元，占ＧＤＰ的１３．５％，而同期美國只占７％。中國１１個高能耗產業的３３種產品能耗比國際先進水平高４６％左右，這些高耗能部門與國際水平相比，每年多耗能約２．３億噸標煤。２００１年世界銀行發展報告列舉的世界污染最嚴重的２０個城市中，中國占了１６個；中國大氣污染造成的損失已經占到ＧＤＰ的３％－７％。這一切都說明，傳統高速度、高消耗、高污染、低效率的經濟增長方式已經無以為繼。

    ３、石油安全將成為國家安全的重要內容

    隨著人均收入水平的提高，中國必須面對難以避免的兩個情況，就是石油消費量顯著增加和受石油資源的約束需要大量進口石油滿足國內需求。自１９９３年中國成為石油凈進口國之后，中國石油對外依存度從１９９５年的７．６％增加到２０００年的３３．８％。到２０２０年，石油消費量最少也要４．５億噸，屆時石油的對外依存度將達到６０％。這使得中國的石油安全問題變得十分突出，要求我們準確把握影響石油安全的國際形勢，實施切合實際的石油安全措施。

    ４、制定和實施能源戰略迫在眉睫

    中國正處于工業化、城市化階段，在未來２０年具有保持ＧＤＰ年均增長７％以上的潛力。這使我們面臨能源供應必須保持每年遞增４％左右的壓力，而能否守住０．５－０．６的能源需求彈性，則取決于經濟增長方式、能源發展戰略和能效政策。

    目前我們的情況，一方面是未來相當長時期能源需求快速增長，另一方面能源利用效率低，節能技術落后、節能機制不健全；一次能源過度依賴煤炭，而煤炭潔凈利用技術措施跟不上；石油資源對外依賴程度持續提高，供應安全遇到挑戰；清潔和可再生能源利用水平低，技術落后。特別值得注意的是，在人們把注意力集中于能源資源和供應的時候，不可忽視的另一個制約因素就是能源環境。而環境透支的嚴重情況使這一因素的制約強度在迅速增長。

    能源作為經濟發展和人民生活的基礎性資源，需求彈性比較小，政府對保證供應、經濟安全和社會效益有不可推卸的責任。

    能源問題涉及能源資源、能源開發、能源效率、能源安全、能源結構、能源成本和能源環境。這都是關聯性極強的要素。由于改變影響能源需求的體制和機制具有很大的難度，而能源供應的各要素又有強的路徑依賴性，使得在能源環境問題上走一步看一步的做法要冒巨大的風險。任何一個能源環境要素出現大的問題都會影響全局，而且短時期內難以補救和矯正。

    基于能源資源的稀缺性和國際合作的難度，基于能源的開發和生產需要高強度投資、較長的周期，基于實現小康目標對能源增長的依賴和能源結構調整受到諸多因素的制約，基于能源成本涉及民眾利益和經濟增長潛力，基于能源是影響環境和可持續發展的主要因素，而節能和環境效益又有強的外部性，這就使得完全靠市場這只“看不見的手”不能全面實現經濟社會發展目標。因此，國家從中長期的視角，從統籌資源、環境和經濟發展的高度，通過制定和實施能源戰略，轉變經濟增長方式、改革能源供應和消費機制、建立節能機制、強化清潔環保制度等一系列政策組合，實現能源環境的可持續發展，具有重大戰略意義，針對目前能源環境的嚴峻形勢，制定和實施具有十分的緊迫性。

    二、本世紀前２０年中國的能源戰略目標

    為了實現全面建設小康社會的目標和應對我國能源長遠發展遇到的嚴峻挑戰，采取正確的能源戰略具有決定性意義。

    １、實現發展方式轉型

    本世紀頭２０年，中國要實現持續發展的能源戰略，就必須實現發展方式的“轉型”。轉型主要體現在四個方面：

    一是能源供應要從簡單滿足經濟發展的基本需求為目標，轉向保障需求與環境效益并重，通過優化能源結構，保證環保目標的實現。

    二是政策重點由注重供應側保障能力，轉向提高供應能力與需求側提高能源效率聯動，而且把后者放到更重要的地位。

    三是能源產業的發展方式由政府計劃和行政管制，向政府引導下充分發揮市場化機制的方向轉變。

    四是能源發展應從依賴國內資源的“自我平衡”轉變到國際化戰略，充分利用國內外兩種資源、兩個市場。

    ２、中國可持續發展能源戰略的要點

    能源既是經濟快速發展必不可少的物質保障，又是重要的污染來源。未來２０年中國走“能源消耗最少，環境污染最小”發展道路，就必須實行“節能優先、結構多元、環境友好、市場推動”的可持續能源發展戰略。要依靠體制創新和技術進步，實行能源國際化戰略，力爭實現ＧＤＰ翻兩番、能源消費翻一番的目標；優先滿足人民特別是貧困群眾生活的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產轉換、利用對環境和健康的影響；初步形成能源可持續發展的新機制，為今后更長遠的發展奠定基礎。

    ３、２０２０年爭取實現的目標

    中國２０００年的能源消耗總量近１３億噸標準煤，其中煤炭占６９．９％。如果保持現有狀況，到２０２０年全國能源需求將達３３億噸標煤，大氣污染難以承受，年經濟損失也將占ＧＤＰ的１０％以上。根據中國的能源稟賦條件，中國以煤為主的能源結構，今后２０年不可能有太大變化。這對我國是巨大的壓力。為此，我們應該通過全面實行可持續發展的能源戰略，到２０２０年，能源發展力爭能達到如下目標：一次能源需求少于２５億噸標準煤，相應節能達到８億噸標準煤；煤炭消費比例控制在６０％左右，可再生能源利用達到５．２５億標準煤，其中可再生能源發電達到１億千瓦；石油進口依存度控制在６０％左右；主要污染物的削減率為４５％－６０％。

    三、中國實現可持續能源發展的政策措施

    低成本的能源供應是實現工業化和提高人民生活水平的重要條件；而可持續發展意味著必須部分犧牲近期低成本和較快發展速度帶來的利益。可以預見，未來２０年將是追求經濟高速發展的動機與能源可持續發展的矛盾不斷顯現的過程，不可能一帆風順。必須從中長期經濟社會環境協調發展的角度，通過制定和實施國家能源發展戰略加以平衡。

    １、將節約資源提升到基本國策的高度

    根據研究，如果采取強化節能和提高能效的政策，與情景照常的趨勢相比，到２０２０年能源消費水平可以減少１５％－２７％。單位ＧＤＰ能耗將每年下降２．３％－３．７％，雖然下降的幅度與過去２０年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時世界１．１％的年均下降率。

    中國能效利用率低的另一面是節能的潛力巨大。能否以較少的能源投入實現經濟增長的目標，在很大程度上取決于節能的潛力能否被有效挖掘。因此，應將節約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節約資源，保護環境”共同作為新時期中國的基本國策。

    為此，應加強政府節能管理體系的建設，切實轉變政府職能；建立和完善節能激勵政策；建立終端用能設備能效標準和標識體系；建立市場經濟條件下的節能新機制。

    ２、實施環境友好的能源戰略

    國際經驗表明，環境約束政策對實施可持續能源戰略和能源供求技術發展有基礎性作用。由于受環境容量、全球溫室氣體減排以及中國“環境小康”需求等的制約，環境保護將成為中國中長期能源發展必須考慮的重要因素。能源與環境的關系主要體現在如下方面：

    能源是環境問題的核心，能源生產、利用對當地、區域和全球大氣環境產生重要影響；

    環境是能源決策的關鍵因素，環境評價應是所有能源項目確立的先決條件，環境應作為一種資源納入綜合資源規劃；

    能源是環境外交的中心，耗能產品是國際貿易綠色壁壘的對象；能源生產和使用是綠色運動的主要目標。

    實施環境友好戰略需要通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。要按空氣質量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制；提高排污收費標準、實行排放交易；實行環保折價，將環境污染的外部成本內部化，即實施全成本競爭；控制城市交通環境污染；取消對高耗能產品的生產補貼；應對全球氣候變暖。

    ３、實施調整和優化能源結構的政策

    能源結構的優化對能源需求總量影響很大。有研究表明，２０２０年中國能源消費結構中煤炭的比重每下降一個百分點，相應的能源需求總量可降低１０００多萬噸標準煤。因此，未來２０年應充分利用結構優化所產生的節能效果。

    從未來走勢看，由于對石油、天然氣等優質能源消費增加迅速，將出現由需求側推動的結構性變動。當前在居民生活用能領域和發達地區已經出現較明顯的結構變動，這就為能源結構的調整和優化提供了較好的市場基礎。總體而言，制訂中國能源結構調整政策方面將體現如下原則：一是立足國內資源、充分利用國際資源，在保證供給和經濟可承受性的前提下最大限度地優化能源結構；二是國家能源安全有充分保障；三是環境質量明顯改善，可持續發展能力明顯增強。

    根據上述原則和中國的資源稟賦條件，應逐步降低煤炭消費比例，加速發展天然氣，依靠國內外資源滿足國內市場對石油的基本需求，積極發展水電、核電和先進可再生能源，利用２０年的時間，初步形成結構多元的局面，使得優質能源的比例明顯提高。

    ４、加大能源領域的體制改革和技術創新

    保證可持續發展戰略落實的關鍵，是必須在體制改革和技術創新兩個方面有新的突破。應盡快完善能源領域的法律法規體系；切實轉變政府職能，形成有利于促進能源可持續發展的政府管理體制；加快能源領域的市場化改革，打破行政壟斷，充分引入市場競爭，構建市場條件下的價格形成機制；深化能源領域的國有企業改革。

    確立技術創新在能源可持續發展中的關鍵作用。加大政府在能源領域的研發投入，顯著提高能源研發投入所占的比例；根據終端能源需求選擇關鍵技術，動員產學研各方的力量組織攻關；通過建立能夠形成有效競爭的市場結構和規范的公司治理結構，形成不斷推動技術創新的有效激勵機制，步入良性發展的軌道。

    ５、采取綜合措施保障石油安全

    從長遠和全球的觀點來看，所謂“能源問題”，確切地說就是“石油問題”。 石油是創造社會財富的關鍵因素，也是影響全球政治格局、經濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油安全置于能源戰略的核心位置。

    所謂石油安全就是保障數量和價格上能滿足經濟社會持續發展需要的石油供應。石油安全出現問題，如石油供應暫時突然中斷或短缺、價格暴漲，將對一個國家的經濟產生損害，其損害程度主要取決于經濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應變能力。應變能力包括戰略儲備、備用產能、替代能源、預警機制等。

    石油資源、石油供需狀況和石油安全對策等三大因素構成了影響中國石油安全的框架。應加快國內油氣資源的勘探開發，加快石油科技發展；在準確把握現代國際石油市場和石油地緣政治的特點的基礎上建立我國的石油戰略，并采取綜合措施保障石油安全。加入國際石油合作架構中，全面進入國際市場，參與期貨和現貨交易，將市場作為獲得石油產品的主要手段；逐步建立和完善石油戰略儲備制度和預警體系。

    能源是國家戰略性公共產品，是國家經濟的生命線。到２０２０年的中國能源戰略，是實現全面建設小康社會目標的重要基礎。我們必須及早制定高瞻遠矚的總體戰略，實現三中全會提出的經濟、社會、環境和人的協調發展，才能使人民得到最大利益。

    本文為作者在中國發展高層論壇“能源戰略和改革”國際研討會上所作的主題發言）