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    “促進中國循環經濟發展的政策項目”是由意大利政府基金委托世界銀行資助的研究項目。項目組的核心成員有環保總局政策研究中心副主任任勇、環保總局政研中心國際所副所長周國梅、環保總局高級顧問王漢臣、中國建筑材料規劃研究院副院長張士秀、環保總局政研中心政策室主任馮東方、環保總局政策研究中心李華友、中國環境科學研究院生態所所長高吉喜、中國環境科學研究院生態所聶億黃、中國社會科學研究院數量經濟與技術經濟研究所副所長齊建國、中國社會科學研究院數量經濟與技術經濟研究所研究員賀菊煌。這一項目日前在京通過評審。
　　對話人促進中國循環經濟發展政策項目組
　　采訪人 本報記者 步雪琳
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　　焦點關注如何通過政策干預建立有利于循環經濟發展的利益驅動機制
　　關鍵思路　要建立符合循環經濟需要的市場機制
　　記者:我國在循環經濟推廣方面受到了哪些制約？現階段需要建立何種激勵機制促進循環經濟的進一步發展？
　　項目組:在中國，資源低價、產品高價、廢物無代價或低代價排放是制約提高資源效率和降低污染排放的根本性問題。因此，建立促進循環經濟發展的經濟政策目標是以資源—產品—廢物為主線構建新的成本—價格體系，原則是形成利益驅動機制，方向是改革調整重點經濟政策。目前需要通過征收資源稅、廢棄物排放稅(費)、對循環經濟項目給予財政補貼或稅收優惠等手段，重新構建中國經濟的成本與價格形成機制，建立有利于循環經濟發展的利益驅動機制，調整和平衡各相關主體的利益格局。
　　在自然資源開采環節的資源稅收和價格政策方面，中國可以對所有的資源能源稅提高一個較大的幅度，對資源開采部門按資源開采量(產量)征稅。分析結果可以看出，資源稅通過市場價格機制的作用，可較大幅度降低資源消費和國內資源消耗，而對GDP只有很小的負影響。征收稅額為煤炭石油不變價產值20％的煤炭石油綜合資源稅，可降低6.4％的煤炭消費，降低8.9％的國內煤炭資源消耗，降低10.2％的國內石油資源消耗，而GDP降低不到0.1％。征收20％的綜合礦產資源稅，可降低11.75％的國內金屬礦資源消耗，降低8.13％國內非金屬礦資源消耗，使金屬礦物產量下降11.75％，使非金屬礦物產量下降8.13％。所以，資源稅是達到節約資源目的的良好政策工具。
　　排污費征收應主要用于提高治污能力。研究顯示，每噸征收2000元的二氧化硫排放費使工業部門二氧化硫減排不足0.4％，如果政府這筆收入用于購建二氧化硫治理設備，可增加35.5％的治硫能力，減少18.3％的二氧化硫排放。每噸征收3元的廢水排放費所得到的收入如果全部用于購置污水治理設備，可增加50.3％的廢水處理能力。如果政府把排污費收入用于購置污染治理設備，可顯著提高治污能力。而且，我國環境污染的一個重要原因是市場價格形成機制中沒有充分考慮環境成本要素，廢棄物排放的環境成本過低。應進一步強化廢棄物排放收費制度，逐步將我國的廢棄物排放費提高到處理廢棄物的成本以上。
　　循環利用廢棄物是一種公共資源的保護行為，政府應該通過外部效益內部化的方式對企業發展循環經濟給予一定補償和支持。在生產環節，對企業采用降低原材料和能源消耗的新設備以及采用清潔能源的熱回收裝置，允許在增值稅前加速折舊和抵扣進項稅額；對企業在開發和冶煉過程中利用廢棄物回收和生產的產品免征增值稅。在流通環節，除給予減免企業所得稅的優惠之外，還可以實行定期的免征增值稅的優惠政策。在分配環節，可以對企業利用廢棄物為主要原料生產取得的收入實行免征所得稅的政策；對企業利用節能技術改造國產設備，實行按投資的一定比例抵扣當年新增所得稅的政策。在消費環節，將有損于環境、過度耗費資源的消費品和奢侈品納入消費稅的征收范圍；對高檔消費品和消費行為以及污染環境、破壞資源的消費品實行高稅率。同時，加大對高新技術、環保技術、節能技術、節材技術和人力資源的開發的支持力度，建立起一套從支持科技投入、產品研制開發到促進科技成果轉化的科技稅收優惠政策體系。
　　為了保證循環經濟投入，國家財政應該建立循環經濟與環境保護專用賬戶，將廢棄物排放費、資源使用費等納入專用賬戶，必要時還可以通過發行環境債券等方式籌資，用于循環經濟基礎設施建設、循環經濟技術研究與開發、有毒有害廢棄物的循環利用與無害化處理、重要污染物回收處理補貼等。目前中國已經具備實施排污權交易市場的條件，應盡早建立排污權和碳排放交易所。
　　利用市場機制的循環經濟政策，實際上是“胡蘿卜加大棒”的政策組合。就循環經濟自身的發展而言，最為關鍵的還是基于市場的政策工具，因為需要依靠它們建立起符合循環經濟自身需要的市場機制。只有這樣，循環經濟才能在市場經濟體制下正常運轉。
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　　焦點關注應如何通過提高資源和能源利用效率，降低環境污染負荷
　　關鍵思路　生態效率是循環經濟的核心標準
　　記者:中國的經濟增長在很大程度上是靠消耗大量物質資源實現的，這必然會帶來更多的污染排放。發展循環經濟對我國的減排工作有何意義？如何針對循環經濟重點實踐領域制訂具體政策？
　　項目組:現有工業發展模式下的資源消耗和環境負荷預測表明，在現今的發展模式中，工業增加值將會持續上升，但除了工業COD排放總量可能得以削減外，資源的消耗和污染物的排放將會不斷增加。2010年，工業用水量將增至1353億立方米，比2005年增加8.9％；工業能源消費總量增至191053萬噸標煤，比2005年增加44.4％；工業SO2排放量增至2730萬噸，比2005年增加34％；工業固廢產生量將增至200384萬噸，比2005年增加56.4％。
　　在這樣的嚴峻形勢下，我們應該重視生態效率這個概念。生態效率是連接資源、經濟和環境的“節點”指標，工業生態效率的指標包括能源強度指標、原材料消耗強度指標和污染物排放強度指標3個方面。
　　通過對重點行業進行生態效率評價得出，我國目前的水環境重點污染行業有造紙及紙制品業，食品、煙草加工及食品、飲料制造業，化學原料及化學制品制造業，紡織業；大氣環境重點污染行業有電力、熱力的生產和供應業，非金屬礦物制品業，黑色金屬冶煉及壓延加工業，化學原料及化學制品制造業，有色金屬冶煉及壓延加工業；固體廢物重點污染行業有采掘業，黑色金屬冶煉及壓延加工業，化學原料及化學制品制造業。這些重點行業具有污染貢獻率高、經濟貢獻率小于污染貢獻率等特點。
　　構建重點行業提高生態效率的重點政策框架，要綜合考慮政策的作用環節和政策手段類型。中國可以沿兩條技術路線來建立和完善提高重點行業生態效率的政策體系。一條是以減量化、再利用、資源化和無害化為直接目的的關鍵政策。在減量化環節，關鍵政策包括生態設計制度、資源消耗與污染排放定額管理制度和提高重點資源稅收與價格等；在再利用和資源化環節，關鍵政策包括廢棄物循環利用定額管理制度、稅收優惠政策和發展廢棄物資源化工業園區政策等；在無害化環節，關鍵政策包括產業、技術和產品的環境準入制度，提高污染物排放收費標準，產業廢物最終妥善處置與環境監管等。另一條是針對生產和消費活動全過程的管理政策，包括生產者延伸制度、產業政策、技術示范與支撐、政府綠色采購、高資源能源消耗和高污染排放產品的進出口退稅政策等。
　　不同行業的行業特點和在國民經濟中的地位不同，所采取的政策手段、政策重點和政策作用的切入點也應不盡相同。在國民經濟中地位突出、資源能源消耗大和污染貢獻也較大的鋼鐵、煤炭、電力、化工等行業，是我國發展循環經濟的重點，需要通過法律、行政、經濟等綜合手段促進行業結構升級、提高資源效率，充分利用資源價格等機制，促進重點行業開展循環經濟，推進清潔生產，降低環境負荷。而那些污染強度大、但在國民經濟中地位輕的造紙等行業，國家應嚴格準入標準、限制出口，鼓勵通過進口解決國內需求不足。
　　針對一些具體的重點行業，如提高造紙工業的生態效率，要解決制約造紙行業生態效率的原料結構、企業規模、技術和成本等問題，提高造紙企業準入條件，不再批準以非木纖維尤其是以麥草或稻草為纖維化學制漿的新建造紙項目。提高水泥行業的生態效率，要提高水泥熟料、水泥及混凝土標號，提高水泥散裝率，對利用和處置生活垃圾和危險廢棄物的水泥企業進行財政補貼。資源稅費改革和磷化工副產品資源化稅收優惠政策對磷化工業減量化和再循環具有重要意義。此外，還應研發和推廣先進的磷化工生產工藝及其副產物再循環利用技術，并限制磷礦和初級磷產品出口。
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　　焦點關注如何促進廢棄物的循環利用和最終處置各環節中的環境無害化
　　關鍵思路　廢棄物循環利用應確保有效的環保和環境安全處置措施，規避環境風險
　　記者:隨著經濟的發展和城市人口的增加，我國各類廢棄物的產生量逐年增長。如何避免廢棄物循環利用和處置不當造成的環境污染問題？
　　項目組:中國對廢棄物循環利用問題一直十分重視，據統計，2003年，全國廢棄物循環利用產業產值約900億元，其中，工業“三廢”綜合利用產值達441億元，廢棄物循環利用行業年收入超過500億元。由于資源價格的不斷上漲和市場需求的拉動，中國廢棄物利用的規模還將進一步擴大。但是，很多廢棄物中含有有毒有害物質，在生產特別是消費廢棄物領域，中國同時面臨提高循環利用程度和防治二次污染兩個問題。
　　目前，我國廢棄物循環利用產業發展中環境利益得不到保障，難以實現環境無害化的生產和處置。中國電子廢棄物再生循環利用產業的環境風險防范和治污能力以及從業者的環境保護意識還很差，一些電子廢棄物循環利用企業經濟效益的獲得是建立在環境外部成本沒有內化，企業逃避環境責任前提下的。政府監管不力和政策不配套更是主要原因。我國廢棄物循環利用環境監管體制不健全，多頭管理、責任不明、政企不分、效率低下。缺乏完善的廢棄物回收、循環利用和安全處置的專項法和行業標準，政府管理與引導缺乏法律依據。技術研發政策不健全，缺乏完善的技術支撐平臺。缺乏健全的廢棄物全過程環境管理和有效的經濟激勵政策。
　　針對目前中國廢棄物循環利用的發展現狀和存在的問題，中國的廢棄物循環利用和無害化政策體系主要應包括4個方面:一是廢棄物循環利用產業體系和管理體制，強化政府調控，建立專業循環利用和安全處置的市場運營主體，發展廢棄物循環利用和安全處置產業。二是在“固廢法”和即將出臺的“循環經濟法”的基礎上，制訂若干針對電子廢棄物、廢橡膠、廢舊船只、廢汽車等廢棄物的回收、循環利用和無害化處置專項法和行業標準。三是明確政府、生產商、進口商、銷售商、消費者等的責任，并建立相應的押金、稅收、收費、補貼等經濟激勵政策。四是防止不符合環保控制標準的廢棄物進口，由具備污染防治能力的企業循環利用進口廢棄物，實行從審批、利用到最后安全處置的監督檢查。同時，在生活垃圾處理處置方面，可以以法律規定的形式要求首先對垃圾進行回收利用，最后對不能被循環利用的部分進行填埋處置。
　　需要特別指出的是，由于資源短缺問題日益突出和原材料價格不斷上漲，電子廢棄物循環利用產業在中國快速發展。廢棄電子產品與一般的城市生活垃圾有很大不同，例如，一臺個人電腦中含有700多種化學物質，這些物質一半以上對人體有害。由于激勵和引導的政策不健全，大量的電子廢棄物流入一些沒有資質的作坊式拆解處理工廠，帶來嚴重的二次污染。
　　建立和完善電子廢棄物循環利用和無害化政策體系，首先應完善相關法律法規，制訂相應的管理辦法和技術標準。要建立以國家環保總局和國家發改委為主導、信息產業部和商務部等相關部門密切配合的管理體制，建立電子產品生產者責任延伸制度。征收電子廢棄物處置費或電子產品消費稅，對從事電子廢棄物無害化處置企業給予財政補貼和技術扶持，制訂促進電子產品生態設計和綠色消費的政策。改造現有回收體系，實現效率與環境安全的雙重目標。建立電子廢棄物循環利用產業園區，實行園區管理和資質認定管理，促進產業升級。
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　　焦點關注應如何全面推動循環經濟的實踐
　　關鍵思路　運用循環經濟原則，全面改造整個社會經濟體系
　　記者:發展循環經濟是推動節能減排的重要手段，如何在區域范圍內組織和實施循環經濟活動？
　　項目組:目前，我國在區域和國家層次上，尚未形成普遍適用的技術模式和政策方法。
　　在區域生態和社會經濟復合系統內發展循環經濟的目標和原則是，以區域生態系統的資源供給和環境自凈能力(簡稱資源環境容量)為依據，在區域資源環境對社會經濟發展的基本約束下，通過調控物質流動的方式和效率，擴大發展的資源環境空間，協調區域資源環境與社會經濟發展的矛盾。因此，識別區域生態系統類型及其資源環境容量對區域社會經濟發展的基本約束是建立循環型生產和消費模式的前提。
　　生態功能區劃的目的是運用生態規律為確定區域社會經濟發展方向、結構布局和調整、資源開發與保護提供依據，指導區域社會經濟因地制宜走可持續發展之路。不同主體功能區必須對應與其相適應的社會經濟發展內容和結構，實施不同的循環經濟調控原則，保障資源環境與社會經濟活動相協調。通過生態功能區劃和發展主體功能區劃，在確定了區域經濟發展的空間布局和產業結構及性質之后，就可以構建區域循環經濟的生產和消費模式。
　　生態工業、生態農業、綠色服務業及廢棄物再利用、資源化和無害化處置產業被稱作4個生態化產業。在“節點”產業的鏈接下，區域的產業間、生產與消費領域間可以實現資源能源的共生和資源循環利用。其中，生態工業園區作為生態工業的重要實踐形式，在中國剛剛起步，積累了很多經驗，也存在諸多不足。中國現有產業基礎薄弱、布局不盡合理、關聯度低、制度不完善，這是限制生態工業發展的最大瓶頸。此外，還存在發展生態工業園區所需要的污染治理技術、廢物利用技術和清潔生產技術研發投入不足，先進適用技術尚未得到普遍推廣；激勵政策與機制不到位，市場機制與市場體系尚未健全與完善，法律法規不夠健全；園區建設對生產過程中資源效率沒有給予足夠的關注，從本質上并沒有擺脫“高投入、高產出”的傳統經濟發展模式等諸多問題。
　　中國要在省市等區域范圍內全面發展循環經濟，就需要在生態功能和發展主體功能區劃的基礎上，科學規劃和構建循環型的生產和消費體系，將區域社會經濟活動控制在區域資源環境承載能力之內，從根本上協調區域資源環境與社會經濟發展的關系。不同發展主體功能區的開發與保護的調控原則不同，5類關鍵政策必須首先到位。一是國家要對生態功能和發展主體功能區劃問題進行立法；二是針對禁止和限制開發區，國家和地方建立財政轉移支付和生態補償制度；三是國家實行綠色國民經濟核算制度，改革以GDP為核心的地方政府政績考核體系；四是在強化生態環境保護的投入和對策措施的同時，嚴格執行建設項目和發展規劃的環境影響評價制度，防止禁止和限制開發區被開發破壞；五是對于優化和重點開發區，嚴格執行國家現行的轉變經濟增長方式的相關政策和循環經濟政策。
　　同時，要建立科學完善的區域循環型生產和消費模式。生態工業園區建設是構建生態工業體系的重要形式，中國生態工業園區建設的重點是根據生態工業學原理改造現有大量的各級各類經濟開發區和工業園區。改造和建設過程中，要準確把握生態工業園區建設的3個關鍵環節，避免簡單化和片面化。一是構建園區企業間副產品和廢物的交換關系和能量梯級利用關系，即產業生態鏈；二是構建園區公共資源能源(水、電、氣等)基礎設施的高效共享體系；三是最終廢棄物的無害化處置體系。信息平臺也是生態工業園區建設的重要內容。同時，要提高生態工業園區規劃的質量，特別是在規劃編制過程中，要邀請園區的企業參加，增強規劃的技術經濟可行性，提高企業實施規劃的自覺性。此外，要建立政府引導和服務、企業以市場利益機制為基礎的生態工業園區建設的長效機制，促進生態工業園區健康發展。