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    黨的十六大提出全面建設小康社會的歷史任務后，一個十分引人關(guān)注的問題是，中國經(jīng)濟到２０２０年比２０００年再翻兩番的能源基礎能否支撐。

    三中全會及時提出了“五個統(tǒng)籌”的科學發(fā)展觀。即必須實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就進一步把能源環(huán)境問題提到了一個新的高度。

    黨的十六大后，國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部與美國能源基金會合作，就中國全面建設小康社會中的能源戰(zhàn)略課題邀請國內(nèi)有關(guān)專家進行了深入的研究。

    下面，我想就中國能源面臨的嚴峻形勢和挑戰(zhàn)，本世紀前２０年中國能源戰(zhàn)略目標，中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能源政策與措施三個方面談一些意見，供大家討論。

    一、中國能源發(fā)展面臨的嚴峻形勢和挑戰(zhàn)

    １、中國工業(yè)化、城市化階段對能源增長有更高的依賴性。

    近幾年工業(yè)發(fā)展情況表明，中國工業(yè)進入了工業(yè)化中期，即重化工業(yè)階段。今年１－８月，景氣指數(shù)居前的機械、汽車、鋼鐵等重化行業(yè)快速發(fā)展，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。前三個季度重工業(yè)增加值占工業(yè)的比重比２００２年的６０．９５％又提高了３．４個百分點，達到６４．３７％，表現(xiàn)出進入重化工業(yè)的特征。重工業(yè)單位增加值的能耗明顯高于輕紡工業(yè)。這是近年經(jīng)濟增長對能源需求明顯提高的重要因素。

    目前，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊椋常梗埃梗ィc同等中等收入國家比低了近１５個百分點。未來一個時期，農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移是必然趨勢。城鎮(zhèn)人口平均年消耗能源為農(nóng)村的３．５倍。如果城市化水平每年提高一個百分點，意味著將增加１３００萬城市人口，能源供應也需相應增加。

    中國人均ＧＤＰ達到１０００美元，居民消費進入新的結(jié)構(gòu)升級階段，如人均占有住房面積增加，每千人擁有汽車數(shù)量提高，家用電器擁有率提高等，都使人均能耗呈增長趨勢。

    目前中國正成為世界制造基地之一。由于進出口結(jié)構(gòu)不同，單位進口價值與單位出口價值的能源消耗不同，形成了國際間能源需求的轉(zhuǎn)移。隨著進出口量的增加，在國際貿(mào)易中能源需求向中國轉(zhuǎn)移的趨勢短期內(nèi)難以改變。

    盡管目前中國人均消耗能源僅為世界平均水平的４５％左右，但中國重化工業(yè)為主拉動工業(yè)增長的階段、城市人口持續(xù)增加、居民消費結(jié)構(gòu)升級以及成為世界制造基地的發(fā)展過程，都對能源增長有更高的依賴。

    ２、落后的經(jīng)濟增長方式已經(jīng)走到盡頭

    改革開放后，我們用２０年時間實現(xiàn)了經(jīng)濟總量翻兩番。面對能源效率極低的情況，在這期間政府一直關(guān)注節(jié)能降耗，能源利用效率逐步提高。據(jù)測算，１９８０年到２０００年，中國單位產(chǎn)值能耗下降６４％，高于同期世界單位產(chǎn)值能耗平均下降１９％、經(jīng)合組織平均下降２０％的水平。

    但由于發(fā)展階段的限制和體制上的弊端，政府對節(jié)能的管理偏重工業(yè)，忽視交通和建筑節(jié)能；偏重行政管理，忽視激勵措施；偏重政策制定，忽視貫徹實施；偏重技術(shù)改造，忽視技術(shù)創(chuàng)新；中央政府關(guān)注程度高，一些地方政府關(guān)注程度低。回顧２０年的發(fā)展，總體還上沒有走出高增長、高消耗、高污染的粗放型擴張和外延為主的經(jīng)濟增長方式。

    ２００１年，全國能耗費用支出達１．２５萬億元，占ＧＤＰ的１３．５％，而同期美國只占７％。中國１１個高能耗產(chǎn)業(yè)的３３種產(chǎn)品能耗比國際先進水平高４６％左右，這些高耗能部門與國際水平相比，每年多耗能約２．３億噸標煤。２００１年世界銀行發(fā)展報告列舉的世界污染最嚴重的２０個城市中，中國占了１６個；中國大氣污染造成的損失已經(jīng)占到ＧＤＰ的３％－７％。這一切都說明，傳統(tǒng)高速度、高消耗、高污染、低效率的經(jīng)濟增長方式已經(jīng)無以為繼。

    ３、石油安全將成為國家安全的重要內(nèi)容

    隨著人均收入水平的提高，中國必須面對難以避免的兩個情況，就是石油消費量顯著增加和受石油資源的約束需要大量進口石油滿足國內(nèi)需求。自１９９３年中國成為石油凈進口國之后，中國石油對外依存度從１９９５年的７．６％增加到２０００年的３３．８％。到２０２０年，石油消費量最少也要４．５億噸，屆時石油的對外依存度將達到６０％。這使得中國的石油安全問題變得十分突出，要求我們準確把握影響石油安全的國際形勢，實施切合實際的石油安全措施。

    ４、制定和實施能源戰(zhàn)略迫在眉睫

    中國正處于工業(yè)化、城市化階段，在未來２０年具有保持ＧＤＰ年均增長７％以上的潛力。這使我們面臨能源供應必須保持每年遞增４％左右的壓力，而能否守住０．５－０．６的能源需求彈性，則取決于經(jīng)濟增長方式、能源發(fā)展戰(zhàn)略和能效政策。

    目前我們的情況，一方面是未來相當長時期能源需求快速增長，另一方面能源利用效率低，節(jié)能技術(shù)落后、節(jié)能機制不健全；一次能源過度依賴煤炭，而煤炭潔凈利用技術(shù)措施跟不上；石油資源對外依賴程度持續(xù)提高，供應安全遇到挑戰(zhàn)；清潔和可再生能源利用水平低，技術(shù)落后。特別值得注意的是，在人們把注意力集中于能源資源和供應的時候，不可忽視的另一個制約因素就是能源環(huán)境。而環(huán)境透支的嚴重情況使這一因素的制約強度在迅速增長。

    能源作為經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的基礎性資源，需求彈性比較小，政府對保證供應、經(jīng)濟安全和社會效益有不可推卸的責任。

    能源問題涉及能源資源、能源開發(fā)、能源效率、能源安全、能源結(jié)構(gòu)、能源成本和能源環(huán)境。這都是關(guān)聯(lián)性極強的要素。由于改變影響能源需求的體制和機制具有很大的難度，而能源供應的各要素又有強的路徑依賴性，使得在能源環(huán)境問題上走一步看一步的做法要冒巨大的風險。任何一個能源環(huán)境要素出現(xiàn)大的問題都會影響全局，而且短時期內(nèi)難以補救和矯正。

    基于能源資源的稀缺性和國際合作的難度，基于能源的開發(fā)和生產(chǎn)需要高強度投資、較長的周期，基于實現(xiàn)小康目標對能源增長的依賴和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整受到諸多因素的制約，基于能源成本涉及民眾利益和經(jīng)濟增長潛力，基于能源是影響環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的主要因素，而節(jié)能和環(huán)境效益又有強的外部性，這就使得完全靠市場這只“看不見的手”不能全面實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標。因此，國家從中長期的視角，從統(tǒng)籌資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的高度，通過制定和實施能源戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、改革能源供應和消費機制、建立節(jié)能機制、強化清潔環(huán)保制度等一系列政策組合，實現(xiàn)能源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，具有重大戰(zhàn)略意義，針對目前能源環(huán)境的嚴峻形勢，制定和實施具有十分的緊迫性。

    二、本世紀前２０年中國的能源戰(zhàn)略目標

    為了實現(xiàn)全面建設小康社會的目標和應對我國能源長遠發(fā)展遇到的嚴峻挑戰(zhàn)，采取正確的能源戰(zhàn)略具有決定性意義。

    １、實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

    本世紀頭２０年，中國要實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略，就必須實現(xiàn)發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)型”。轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在四個方面：

    一是能源供應要從簡單滿足經(jīng)濟發(fā)展的基本需求為目標，轉(zhuǎn)向保障需求與環(huán)境效益并重，通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，保證環(huán)保目標的實現(xiàn)。

    二是政策重點由注重供應側(cè)保障能力，轉(zhuǎn)向提高供應能力與需求側(cè)提高能源效率聯(lián)動，而且把后者放到更重要的地位。

    三是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計劃和行政管制，向政府引導下充分發(fā)揮市場化機制的方向轉(zhuǎn)變。

    四是能源發(fā)展應從依賴國內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場。

    ２、中國可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略的要點

    能源既是經(jīng)濟快速發(fā)展必不可少的物質(zhì)保障，又是重要的污染來源。未來２０年中國走“能源消耗最少，環(huán)境污染最小”發(fā)展道路，就必須實行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好、市場推動”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略。要依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進步，實行能源國際化戰(zhàn)略，力爭實現(xiàn)ＧＤＰ翻兩番、能源消費翻一番的目標；優(yōu)先滿足人民特別是貧困群眾生活的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換、利用對環(huán)境和健康的影響；初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機制，為今后更長遠的發(fā)展奠定基礎。

    ３、２０２０年爭取實現(xiàn)的目標

    中國２０００年的能源消耗總量近１３億噸標準煤，其中煤炭占６９．９％。如果保持現(xiàn)有狀況，到２０２０年全國能源需求將達３３億噸標煤，大氣污染難以承受，年經(jīng)濟損失也將占ＧＤＰ的１０％以上。根據(jù)中國的能源稟賦條件，中國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，今后２０年不可能有太大變化。這對我國是巨大的壓力。為此，我們應該通過全面實行可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略，到２０２０年，能源發(fā)展力爭能達到如下目標：一次能源需求少于２５億噸標準煤，相應節(jié)能達到８億噸標準煤；煤炭消費比例控制在６０％左右，可再生能源利用達到５．２５億標準煤，其中可再生能源發(fā)電達到１億千瓦；石油進口依存度控制在６０％左右；主要污染物的削減率為４５％－６０％。

    三、中國實現(xiàn)可持續(xù)能源發(fā)展的政策措施

    低成本的能源供應是實現(xiàn)工業(yè)化和提高人民生活水平的重要條件；而可持續(xù)發(fā)展意味著必須部分犧牲近期低成本和較快發(fā)展速度帶來的利益。可以預見，未來２０年將是追求經(jīng)濟高速發(fā)展的動機與能源可持續(xù)發(fā)展的矛盾不斷顯現(xiàn)的過程，不可能一帆風順。必須從中長期經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，通過制定和實施國家能源發(fā)展戰(zhàn)略加以平衡。

    １、將節(jié)約資源提升到基本國策的高度

    根據(jù)研究，如果采取強化節(jié)能和提高能效的政策，與情景照常的趨勢相比，到２０２０年能源消費水平可以減少１５％－２７％。單位ＧＤＰ能耗將每年下降２．３％－３．７％，雖然下降的幅度與過去２０年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時世界１．１％的年均下降率。

    中國能效利用率低的另一面是節(jié)能的潛力巨大。能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否被有效挖掘。因此，應將節(jié)約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護環(huán)境”共同作為新時期中國的基本國策。

    為此，應加強政府節(jié)能管理體系的建設，切實轉(zhuǎn)變政府職能；建立和完善節(jié)能激勵政策；建立終端用能設備能效標準和標識體系；建立市場經(jīng)濟條件下的節(jié)能新機制。

    ２、實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略

    國際經(jīng)驗表明，環(huán)境約束政策對實施可持續(xù)能源戰(zhàn)略和能源供求技術(shù)發(fā)展有基礎性作用。由于受環(huán)境容量、全球溫室氣體減排以及中國“環(huán)境小康”需求等的制約，環(huán)境保護將成為中國中長期能源發(fā)展必須考慮的重要因素。能源與環(huán)境的關(guān)系主要體現(xiàn)在如下方面：

    能源是環(huán)境問題的核心，能源生產(chǎn)、利用對當?shù)亍^(qū)域和全球大氣環(huán)境產(chǎn)生重要影響；

    環(huán)境是能源決策的關(guān)鍵因素，環(huán)境評價應是所有能源項目確立的先決條件，環(huán)境應作為一種資源納入綜合資源規(guī)劃；

    能源是環(huán)境外交的中心，耗能產(chǎn)品是國際貿(mào)易綠色壁壘的對象；能源生產(chǎn)和使用是綠色運動的主要目標。

    實施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。要按空氣質(zhì)量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制；提高排污收費標準、實行排放交易；實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，即實施全成本競爭；控制城市交通環(huán)境污染；取消對高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)補貼；應對全球氣候變暖。

    ３、實施調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的政策

    能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對能源需求總量影響很大。有研究表明，２０２０年中國能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭的比重每下降一個百分點，相應的能源需求總量可降低１０００多萬噸標準煤。因此，未來２０年應充分利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化所產(chǎn)生的節(jié)能效果。

    從未來走勢看，由于對石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費增加迅速，將出現(xiàn)由需求側(cè)推動的結(jié)構(gòu)性變動。當前在居民生活用能領(lǐng)域和發(fā)達地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)較明顯的結(jié)構(gòu)變動，這就為能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化提供了較好的市場基礎。總體而言，制訂中國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面將體現(xiàn)如下原則：一是立足國內(nèi)資源、充分利用國際資源，在保證供給和經(jīng)濟可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)；二是國家能源安全有充分保障；三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強。

    根據(jù)上述原則和中國的資源稟賦條件，應逐步降低煤炭消費比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿足國內(nèi)市場對石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和先進可再生能源，利用２０年的時間，初步形成結(jié)構(gòu)多元的局面，使得優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。

    ４、加大能源領(lǐng)域的體制改革和技術(shù)創(chuàng)新

    保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實的關(guān)鍵，是必須在體制改革和技術(shù)創(chuàng)新兩個方面有新的突破。應盡快完善能源領(lǐng)域的法律法規(guī)體系；切實轉(zhuǎn)變政府職能，形成有利于促進能源可持續(xù)發(fā)展的政府管理體制；加快能源領(lǐng)域的市場化改革，打破行政壟斷，充分引入市場競爭，構(gòu)建市場條件下的價格形成機制；深化能源領(lǐng)域的國有企業(yè)改革。

    確立技術(shù)創(chuàng)新在能源可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用。加大政府在能源領(lǐng)域的研發(fā)投入，顯著提高能源研發(fā)投入所占的比例；根據(jù)終端能源需求選擇關(guān)鍵技術(shù)，動員產(chǎn)學研各方的力量組織攻關(guān)；通過建立能夠形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，形成不斷推動技術(shù)創(chuàng)新的有效激勵機制，步入良性發(fā)展的軌道。

    ５、采取綜合措施保障石油安全

    從長遠和全球的觀點來看，所謂“能源問題”，確切地說就是“石油問題”。 石油是創(chuàng)造社會財富的關(guān)鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油安全置于能源戰(zhàn)略的核心位置。

    所謂石油安全就是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展需要的石油供應。石油安全出現(xiàn)問題，如石油供應暫時突然中斷或短缺、價格暴漲，將對一個國家的經(jīng)濟產(chǎn)生損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應變能力。應變能力包括戰(zhàn)略儲備、備用產(chǎn)能、替代能源、預警機制等。

    石油資源、石油供需狀況和石油安全對策等三大因素構(gòu)成了影響中國石油安全的框架。應加快國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)，加快石油科技發(fā)展；在準確把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治的特點的基礎上建立我國的石油戰(zhàn)略，并采取綜合措施保障石油安全。加入國際石油合作架構(gòu)中，全面進入國際市場，參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段；逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度和預警體系。

    能源是國家戰(zhàn)略性公共產(chǎn)品，是國家經(jīng)濟的生命線。到２０２０年的中國能源戰(zhàn)略，是實現(xiàn)全面建設小康社會目標的重要基礎。我們必須及早制定高瞻遠矚的總體戰(zhàn)略，實現(xiàn)三中全會提出的經(jīng)濟、社會、環(huán)境和人的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使人民得到最大利益。