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　“兩會”召開在即，回顧我國建筑節能工作的推進歷程，我們深感建筑節能迎來了大發展的春天。建筑節能法制建設的不斷推進，確保了建筑節能的發展。從《民用建筑節能管理規定》（建設部令第76號）2000年10月施行、2006年1月實施修改后的《民用建筑管理規定》（建設部令第143號），至即將頒布的《民用建筑節能條例》，以及將于今年4月1日施行的新《節約能源法》，我們高興地看到建筑節能的法律框架已基本構建起來，縱覽建筑節能工作的法制化進程，可以使我們更好地推進這一工作。 

　　兩個部令：加強建筑節能管理提高能源利用效率 
　　到2000年末，全國只建成了1.8億平方米的節能建筑，當時建筑總量大約為300億平方米。同時，北方一些城市，存在大量沒有進行采暖設計的住宅，熱工性能較差，出現墻體結露發霉等問題，因為缺乏監管，不執行1996年頒布的《居住建筑節能標準》（采暖居住部分）的情況大量存在，為了加強民用建筑節能管理，提高能源利用效率，改善室內熱環境，《民用建筑節能管理規定》（建設部令76號）應運而生。 

　　該部令的頒布實施，對于加強嚴寒寒冷地區建筑節能工作，起到了積極作用。北方地區逐漸形成了閉合的建筑節能管理模式，節能標準執行情況日益好轉，建筑節能相關產業得到較快發展，建筑室內環境得到較大改善，集中供熱面積大幅度增加，熱費收繳率顯著提高。 

　　隨著建筑節能工作的推進，夏熱冬冷地區也開始開展建筑節能工作，為樓房穿上了“高舒適、低能耗”的外衣，屋頂花園開始出現，窗戶采用雙層真空玻璃，外墻采取節能設計，夏涼冬暖，不僅提高了生活舒適度，還為社會節省了寶貴的能源。 

　　76號部令頒布實施后，隨著建筑節能工作的深入開展，也暴露出部令中一些不能完全適應新形勢的情形，如適應范圍較窄，難以滿足夏熱冬暖地區居住和公共等民用建筑節能管理工作的需要；建筑工程建設過程中節能管理程序不能銜接，一些環節的管理存在空白；建筑節能工作管理體制不夠完善，缺乏整體監管力度，需要引入新的機制；建筑物竣工后的節能性能沒有確認的辦法，難以向購房者告知節能指標并有效約束建設單位違反節能標準的行為。 

　　為此，自2005年開始修改《民用建筑節能管理規定》。主要修改了以下幾方面內容：首先擴大了適用范圍。修改稿明確提出了建筑節能定義，強調了建筑節能是一種“合理、有效地利用能源的活動”；將適用范圍從嚴寒和寒冷地區擴大到全國所有氣候區；將適用范圍擴大到所有居住和公共建筑等民用建筑；擴大了能耗統計范圍。 

　　其次，嚴格管理環節，完善管理過程。對設計施工圖審查、施工許可證頒發等環節做出了有關建筑節能的明確規定。修改稿遵循民用建筑節能管理應貫穿于建設全過程的原則，落實節能監管責任。第三，引入新的措施，加強建筑節能管理。這主要體現在編制建筑節能專項規劃、在城鄉規劃中突出建筑節能、完善建筑節能標準體系、明確提出既有建筑節能改造的方案，制定節能建筑運行管理標準，并建立節能建筑運行管理制度，建立建筑能耗統計制度等方面。第四，加強能力建設，規范建筑節能行為。 

　　《條例》：從部門規章到行政法規更具普適性和法律效力 
　　3棟煥然一新的橙色小樓點綴在已建成幾十年的老小區里，改變的不僅僅是樓宇的外表。進入樓道，熱氣撲面而來，居民家中的溫度一般都有20℃。而改造以前冬天室內溫度也就10℃左右。看電視時得穿著羽絨衣、蓋上被子。這是河北省唐山市一號三區三棟樓的居民在進行既有建筑節能改造前后所感受到的鮮明對比，在全國像這樣的既有建筑節能改造還只是處于試點示范階段。 

　　雖然新部令的實施為實現我國節能優先的發展戰略和建設節約型社會作出了積極貢獻，但也出現了民用建筑節能標準難以落到實處、既有建筑節能改造舉步維艱、公共建筑特別是國家機關辦公建筑和大型公共建筑耗電量過大，供熱采暖系統運行效率低，缺乏有效的民用建筑節能激勵措施等新情況和問題。這些問題迫切需要通過立法，確立相應的法律制度和措施，加強對民用建筑節能的管理，降低民用建筑使用過程中的能源消耗，提高能源利用效率來得到解決，出臺后的新節能法也需要配套法規來補充完善，這些都使得建筑節能法制方面的訴求從部門規章上升到行政法規，使《民用建筑節能條例》制定成為必然（以下所敘內容為國務院公開征求意見稿《條例》（草案）內容）。 

　　較之部令，《條例》對于適用范圍作了重新規定，明確民用建筑的能源消耗，是指民用建筑在使用過程中的能源消耗。對于新建建筑節能、既有建筑的節能改造、建筑用能系統運行節能、法律責任分章節作了詳細的規定。 

　　《條例》加強對新建建筑的節能管理，從國家民用建筑節能標準體系的建立、推廣使用新技術、新工藝、新材料和新設備，限制使用或者禁止使用能源消耗高的技術、工藝、材料和設備；從設計階段、建設階段、竣工驗收階段等方面對新建建筑節能進行嚴格管理。此外，還對國家機關辦公建筑和大型公共建筑的能源利用效率的測評和標識，對房地產開發企業售房時必須明示能源消耗指標、節能措施等作出了規定。 

　　在既有建筑節能改造方面，明確了既有建筑節能改造的原則、要求和范圍；完善既有建筑節能分類改造制度；明確既有建筑節能改造的標準和要求；確立了既有建筑節能改造費用的負擔方式。對于建筑用能系統運行節能，也作出了細致的規定。 

　　《條例》以單獨的章節列出了在建筑節能工作中各責任主體如政府有關部門、建設單位、設計單位、施工單位等的法律責任。對在民用建筑節能活動中的違法行為規定了相應的法律責任。這些法律責任較之部令中的處罰措施，注重對政府部門行為的規范，注重行政處罰種類和法律責任多樣化，注重民事賠償責任的優先適用。較之部令這一部門規章，作為行政法規的《條例》更具普適性和法律效力。 

　　新節能法：確立基本法律制度提供依法行政依據 
　　在《民用建筑節能條例》呼之欲出之時，引人注目的是去年10月頒布的新《節約能源法》——這把有利于節能減排工作的利劍出鞘。 

　　首先，新的節能法明確節能主體，強化節能法律責任。更加強調政府主導，完善和強化了政府在節能管理方面的職責，同時也注重發揮市場機制，體現市場調節和政府管理的有機結合。 

　　其次，擴大了法律調整范圍，將建筑、交通、公共機構作為法律調整的主要內容。新的節能法規定，國務院建設主管部門負責全國建筑節能的監督管理工作。以法律的形式明確了建筑節能工作的監督管理由建設主管部門負責。新節能法還規定了建筑節能的領域和范圍，要求房地產開發企業采取節能措施。對于既有建筑的節能也作了明確規定。此外，對于運行管理設立了一些基本法律制度，將法律責任方面的規定單獨作為一條列了出來。交通節能單列一節，明確提出了交通節能，優先發展公共交通。在公共機構節能方面，政府機構被列入節能法監管重點。新的節能法還規定，公共機構應當按照規定進行能源審計，并根據能源審計結果采取提高能源利用效率的措施。將資源節約確定為基本國策，將建筑節能工作真正從法律的層面規范，自本屆政府開始。新節能法確立了建筑節能的基本法律制度，為依法行政提供了依據和保障。 

　　值得關注的是修訂后的《節約能源法》與《條例》的銜接問題。可以看到，新節能法設專節對建筑節能的有關事項作出規定，主要對建筑執行節能標準、節能信息明示、室內溫度控制、供熱分戶計量、節約用電管理、可再生能源建筑應用等重大和基本制度做出了規定。新的節能法充分借鑒了《條例》中的核心內容，并對其進行了提煉，用法律的形式作出規定。《條例》作為《節約能源法》的下位法，其調整的范圍、對主體權利義務的界定以及法律責任的設置，與《節約能源法》的規定及基本原則保持一致。 

　　建筑節能工作是落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會的重要舉措。當前，建筑節能方面的法律框架已基本構建，還需制定更多具體的部門規章來配合和完善整個法規體系，但我們欣喜地看到建筑節能法制化工作正在向著全面、整體的良好氛圍推進，法制化建設催生出了建筑節能的春天。