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當(dāng)政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人將“民無(wú)信不立”掛上口頭時(shí)，我們知道，我們社會(huì)對(duì)信用問(wèn)題的共識(shí)達(dá)到了空前的高度。這既是重建信用社會(huì)的起點(diǎn)，又隱藏著某些盲點(diǎn)。正是因?yàn)檎畬?duì)信用來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，當(dāng)政府開(kāi)始重視信用時(shí)，我們有理由感到樂(lè)觀(guān)。然而，如果政府強(qiáng)調(diào)信用的言詞只是針對(duì)別人，而沒(méi)有意識(shí)到它自身對(duì)信用應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，我們最好還是對(duì)信用社會(huì)的前景慎重一些。


我們大多數(shù)中國(guó)人從小就知道“千金一笑”的故事，它再形象不過(guò)地說(shuō)明了為什么政府是社會(huì)信用的最關(guān)鍵因素。無(wú)論是現(xiàn)代共和國(guó)，還是古代君主制，政府的出現(xiàn)最終是為了解決公共物品的問(wèn)題。然而從政府誕生那天起，也就存在著政府及其官員的目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的分歧；并且由于政府壟斷著暴力，它很容易單方面地破壞合約，以損害社會(huì)的利益為代價(jià)而獲取自己的利益，而不受任何懲罰。當(dāng)周幽王點(diǎn)燃烽火戲弄諸侯（即損害社會(huì)利益）時(shí)，是為了搏得褒姒嫣然一笑（即獲得自己的利益）；對(duì)于周天子，諸侯們無(wú)可奈何（即政府不好制約）；結(jié)果是諸侯們不再相信烽火傳遞的是真實(shí)的信息（即社會(huì)信用的喪失）。


我國(guó)現(xiàn)代以來(lái)的特定歷史，又使政府信用問(wèn)題更為突出。盡管我們社會(huì)二十多年來(lái)迅速地轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給我們留下的重要精神遺產(chǎn)，不守信用，仍影響著人們的經(jīng)濟(jì)行為。所謂計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是中央計(jì)劃當(dāng)局制訂經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，然后強(qiáng)制性地讓全社會(huì)執(zhí)行。因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，人與人之間的主要經(jīng)濟(jì)關(guān)系是命令和服從的關(guān)系，而幾乎不存在平等人之間的合約關(guān)系。在這種關(guān)系中的“命令”一方，如計(jì)劃當(dāng)局或主管部門(mén)，無(wú)需信守承諾，因?yàn)樗鼈兙痛怼坝?jì)劃”。事實(shí)上在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們很少能看到“嚴(yán)肅的”計(jì)劃，這與技術(shù)和信息因素有關(guān)，計(jì)劃者們認(rèn)為他們有權(quán)力更改計(jì)劃也是重要的文化背景；因此結(jié)果是“計(jì)劃趕不上變化，變化趕不上領(lǐng)導(dǎo)的一句話(huà)”。


從結(jié)構(gòu)和職能上看，今天的政府部門(mén)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中脫胎換骨了，但其文化遺產(chǎn)卻不那么容易拋掉，以致今天我國(guó)社會(huì)信用的瓦解，是政府部門(mén)有意無(wú)意造成的。當(dāng)政府部門(mén)在改變制度和政策方面權(quán)力過(guò)大，并且還沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“命令”傳統(tǒng)時(shí)，它們的許多行為從廣義看就是對(duì)信用本身的破壞，盡管政府有時(shí)是出于好意，并且大多數(shù)人沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)。例如：


（1）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)基本形成的今天，過(guò)于輕易地為了技術(shù)性目的而改變基本經(jīng)濟(jì)制度；如前幾年“對(duì)農(nóng)村流通體制的改革”，實(shí)際上是為了財(cái)政目的而破壞了已經(jīng)形成的農(nóng)村市場(chǎng)制度；

（2）不經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序，自我授權(quán)，任意增加管制內(nèi)容；如許多地方層出不窮的審批制度；

（3）為了政府部門(mén)自身的功利目的，而頻繁地改變政策；或者在制定和改變政策時(shí)，不能做審慎全面的考慮，朝令夕改，出爾反爾；

（4）在改變政策時(shí)，政府部門(mén)往往不顧及已有政策對(duì)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人承擔(dān)的義務(wù)，從而給他們帶來(lái)直接的損害；一個(gè)突出的例子，是1999年夏天，政府部門(mén)突然宣布放開(kāi)棉花價(jià)格；這顯然是由于當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)已低于政府收購(gòu)價(jià)，而在此前的春天農(nóng)民早已按照政府收購(gòu)價(jià)做出耕種多少的決策；

（5）財(cái)政不透明，很難取信于社會(huì)；

（6）有些政府部門(mén)故意隱瞞真實(shí)信息，如前幾年有些地方政府竟然操縱天氣預(yù)報(bào)隱瞞真實(shí)溫度；甚至制造虛假信息，如一些地方政府直接插手偽造上市公司的財(cái)務(wù)信息；

（7）更有些政府部門(mén)竟直接違反經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的合約；我記得有一個(gè)城市政府拒不償還銀行貸款，還美名其曰“不當(dāng)李鴻章”。等等。


社會(huì)信用一般有兩個(gè)來(lái)源，一個(gè)是民間社區(qū)，一個(gè)是政府。民間社區(qū)靠的是人與人之間的互相熟習(xí)，而政府則依賴(lài)于它的規(guī)模和強(qiáng)制力。記得希克斯曾說(shuō)，政府發(fā)行貨幣的信用取決于政府是否愿意接受這些貨幣作為稅收；保羅•肯尼迪在其《大國(guó)的興衰》中亦指出，西方信用制度發(fā)源于政府公債形成的市場(chǎng)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，一旦政府不守信用，它對(duì)社會(huì)信用的損害是致命的。因?yàn)椴粌H靠政府保證的信用發(fā)展不起來(lái)，民間信用也將遭受摧殘。因?yàn)槊耖g信用一定要依賴(lài)于一個(gè)法律環(huán)境，而這個(gè)環(huán)境要由政府來(lái)提供。所以重視政府信用，把它作為社會(huì)信用的關(guān)鍵因素，早已為人們所認(rèn)知。商鞅變法，從“立木為信”開(kāi)始；孔子講“民無(wú)信不立”時(shí)，“信”是優(yōu)先于“兵”和“食”的重要的治國(guó)要素，指的是民眾若無(wú)政府的信用則無(wú)以依憑；都是在強(qiáng)調(diào)政府信用。


政府信用的最為基礎(chǔ)的部分，是制度信用。仿照個(gè)人間的合約關(guān)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府是社會(huì)同意的產(chǎn)物。從立法程序看，由人大立法確立的基本制度，本身就是社會(huì)合約；行政機(jī)構(gòu)制定政策的權(quán)力，來(lái)源于立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，因而間接地也受社會(huì)合約的約束。制度的穩(wěn)定性和政策的可預(yù)期性，是廣義社會(huì)信用的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@使人們有長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期。曼瑟•奧爾森在其著名的論文“獨(dú)裁、民主與發(fā)展”中說(shuō)道，有了長(zhǎng)期預(yù)期，才會(huì)有長(zhǎng)期投資。后者是近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式。制度的穩(wěn)定性取決于產(chǎn)生和改進(jìn)制度的立法程序是否得到遵守，政策的可預(yù)期性則依賴(lài)于能否制約制定政策的人。因此在我國(guó)，重建社會(huì)信用的關(guān)鍵，是憲政建設(shè)。即對(duì)政府在改變制度和政策方面的權(quán)力作出嚴(yán)格限定，建立起針對(duì)政策損害的行政訴訟制度，迫使政府部門(mén)在改變政策時(shí)考慮受影響的當(dāng)事人的利益，從而謹(jǐn)慎從事。除了外在的制度，政府部門(mén)的人應(yīng)該建立起信守承諾的自律意識(shí)，將每一項(xiàng)政策看作是對(duì)社會(huì)的承諾。


周幽王終因喪失了諸侯們的信任，自己丟了性命，也導(dǎo)致了西周的滅亡。不能取信于民的政府最終要喪失合法性基礎(chǔ)。然而盡管從長(zhǎng)期看，信守承諾符合政府自身的利益，但由于政府是由自然人組成的，任何個(gè)人或局部都會(huì)以政府的信用為代價(jià)，換取自己的暫時(shí)的利益。不容否認(rèn)的是，較短的任期是許多政府官員采取短期行為的重要原因。他們往往為了追求可以看得見(jiàn)的政績(jī)而違背對(duì)社會(huì)的承諾。然而如果我們將信用看作是政府最有價(jià)值的政績(jī)的話(huà)，并把這一理念制度化，信用將會(huì)成為每一位離職官員的政績(jī)紀(jì)念碑。