政府和社會資本合作模式（PPP），一頭連著財政資金，一頭連著社會資本，是推動經濟發展的重要手段之一。如何規范有序推進PPP，在補短板重大項目上發揮更大作用？如何吸引更多的社會資本積極參與，促進公共服務提質增效？
日前，國務院辦公廳印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，提出要聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、社會民生等重點領域短板，加快推進已納入規劃的重大項目。鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。
政府和社會資本合作模式，被稱為PPP模式。PPP如何規范有序推進，在補短板重大項目上發揮更大作用？如何吸引更多的社會資本積極參與，促進公共服務提質增效？記者近日赴基層對一些PPP項目進行了調查采訪。
農村基礎設施薄弱，補短板需匯聚多方力量
沿著公路開車進入云南省楚雄彝族自治州的元謀縣，一塊塊整齊的菜地映入眼簾：西紅柿秧苗在高高的支架上攀爬，長長的豇豆在莖葉間低垂，綠油油的辣椒結得一嘟嚕一串……“我們這里氣候好、土壤好，種蔬菜不用扣大棚。這些露天生長的綠色蔬菜運到北方，可搶手了。”元馬鎮清和村農民楊樹祥說，他家6畝多地今年都種上了辣椒，市場價格好的話，收入要比種玉米增加兩倍多。
“以前村里種地特別缺水，這兩年縣里建設了高效節水灌溉項目，滴灌設備鋪到了田間地頭。”清和村黨總支書記、村委會主任錢永林介紹，用水有了保障，農民們開始從傳統種植向現代農業轉變，早冬綠色蔬菜是主打產品，銷往全國，一畝地平均增收5000元以上。
元謀縣的高效節水灌溉項目，覆蓋農田面積11.4萬畝，涉及4個鄉鎮110個自然村的6.63萬人。該項目被列為財政部第三批PPP示范項目，工程總投資3.08億元，其中政府出資1.2億元，社會資本投資1.47億元，農戶自籌資金4100萬元。
“這個項目從2016年開始立項，目前已經基本建成完工，11.4萬畝農田全部用上了滴灌。”元謀縣水務局負責人介紹，現在一畝地用水量從原來的600—800立方米，降到了180—240立方米，用水成本從原來的1258元降至350元。滴灌與漫灌相比，農業增產率提高了26.6%，為農民增收致富創造了條件。
“作為社會資本方參與項目建設不僅僅是出資，而是既出錢又出力，從工程設計施工到專業化運營服務全包了。”大禹節水集團董事長王浩宇介紹，集團在元謀成立了專業公司參與工程建設，并在建成后20年內負責運營管護。這個項目企業投資回本預計需要5—7年，20年的利潤為3.6億元，年均收益率7.95%。高效節水灌溉是農業生產基礎設施，不是“來錢快、收益高”的項目，企業看重的是農業節水灌溉這個大市場和未來穩定的盈利。
“楚雄州作為少數民族地區，最大的困難是缺乏資金和專業人才，PPP模式為打好脫貧攻堅戰提供了新路徑。”楚雄彝族自治州州長遲中華說，只有匯聚多方力量，盡快補上農業基礎設施的短板，才能加快發展地方特色產業，讓農戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。
記者在采訪中了解到，除了農業基礎設施建設，云南省很多農村人居環境改善工程，也都采取了PPP模式。比如，正在實施的保山中心城市壩區人居環境提升工程，項目合作期限25年，其中建設期3年、運營期22年，包括黑臭水體治理、100多個自然村人居環境提升及道路建設等。
加強示范引領，優化資源配置激發市場活力
PPP一頭連著財政資金，一頭連著社會資本，是推動經濟發展的重要手段之一，這一模式已被全球越來越多的國家所采用。今年4月，世界銀行發布報告，對全球135個經濟體的PPP政策法規和實踐做了評估，中國的PPP實踐獲得了好評。
在具體項目實施中，不少地方也嘗到了PPP模式的甜頭。
“正在建設的昆明市軌道交通4號線，采取的就是PPP模式。這不但有效減輕當期政府財政支出壓力，而且撬動了更多的社會資本，加快建設和成網。”昆明市市長王喜良說，軌道交通作為一項大型基礎設施，投資規模大，將從城市經濟鏈的源頭為城市注入活力，增加社會需求并創造就業機會。
規范有序推進PPP項目，加強示范引領很重要。近年來，財政部會同相關部門共推出了4批990個PPP示范項目，涉及投資額2.1萬億元。PPP示范項目的積極效應不斷釋放，像云南大理洱海環湖截污項目、安徽池州污水處理廠網一體化項目等，都是兼具經濟效益和社會效益的好典型。
“截至9月底，云南省進入財政部PPP綜合信息平臺項目426個，投資額超過1萬億元。其中，有86個項目被列為財政部PPP示范項目，投資額為2983.62億元。”云南省財政廳廳長助理滕曉春介紹，這些項目涵蓋17個領域，既包括教育、醫療、養老、體育等基本公共服務項目，也包括交通運輸、市政工程等基礎設施建設項目，為全省統籌做好防風險、穩增長、促改革、調結構、惠民生工作，打贏三大攻堅戰提供了有力支撐。
財政部最新公布的數據顯示，截至三季度，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫累計項目數8289個、投資額12.3萬億元，PPP在全國各地繼續平穩推進。
在落地項目方面，前三季度，新增落地項目1360個、投資額1.7萬億元，落地率上升11.1個百分點；管理庫累計落地項目數4089個、投資額6.3萬億元，落地率49.3%。在民企參與方面，在社會資本所有制信息完善的4018個落地項目中，民間資本參與的項目有1711個，投資額2.1萬億元，分別占44.8%和34.0%。
“PPP不僅僅是一種項目融資方式，更是一種創新的公共服務市場化社會化供給模式。在污水處理領域通過引入PPP模式，政府噸污水處理支出費用下降了近40%。”財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示，通過放寬市場準入，打破壟斷、引進競爭，就能夠更好地優化資源配置、激發市場活力，有效增加公共服務供給，提高政府投資的有效性。
嚴守財政承受能力底線，堅決遏制隱性債務風險
國務院辦公廳發布的《指導意見》強調，要防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險，嚴禁違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義變相舉債。
記者從財政部了解到，為防范PPP被泛化濫用，去年下半年以來，財政部在全國范圍內開展PPP項目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅決遏制隱性債務風險。各地累計清理退庫2428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目、涉及投資額3.1萬億元。
在防范化解地方政府債務風險方面，財政部明確要求，要統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，每一年度從一般公共預算安排的PPP項目支出責任，不得超過一般公共預算支出的10%。對支出占比達7%—10%的地區進行風險提示，對超過10%限額的地區停止新項目入庫。
“總體上看，目前PPP財政承受能力的‘安全閥門’是有效的，七成以上地區的年度最大支出占比處于7%以下的安全區間。”焦小平表示，對各級PPP項目財政支出責任，采取線上跟蹤與線下管理相結合，切實做好入庫項目財政支出責任的日常錄入和動態監測工作，防止產生新的風險隱患。
“從財政部財承監測預警系統反饋看，云南省所有市縣財承均在10%紅線之下，處于安全區域以內。”滕曉春說，PPP是一個好機制，關鍵是要規范運作。云南省將通過鄉村振興、精準扶貧等PPP項目，著力補齊公共服務短板，進一步完善基礎設施和公共服務，為實現高質量發展打下堅實基礎。
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